國研中心提戶籍改革新思路 戶口與福利捆綁

　　“戶籍改革的重點，是要剝離附加在戶口上的權益和福利，同時又必須找到一種替代性的人口管理手段，以保證人口的有序流動，這也是提供公共服務和進行社會管理的基礎。”近日，國務院發展研究中心社會發展研究部(以下簡稱“國研中心社會部”)副部長貢森在接受中國青年報記者采訪時說。

　　受國家發改委社會司委托，國研中心社會部最近完成了“主體功能區人口管理政策研究”，提出了促進人口經濟分布協調的政策思路和系列政策措施，其中對于戶籍改革有著獨到的闡述。

　　近年來，關于戶籍改革的呼聲一直很高。社會上較為流行的有兩種觀點，一種觀點是取消戶籍制度，另一種觀點認為要實現完全的遷徙自由。課題組認為，“戶籍”本身其實只是一種登記制度，關鍵在于戶籍準入的各種條件和戶籍背后的各種權利和福利，造成身份差別。“在地區差別較大或既得利益阻力較強的時候，即使取消了‘戶籍’這種區分辦法，也會有另外的辦法來進行區分，以維持身份和權利差別。”國研中心社會部部長葛延風說。

　　因此，課題組認為，當前戶籍改革應該遵循權利義務對等的原則，使原來的“高門檻、一次性”，過渡到“低門檻、漸進式”地獲得權益。即只要滿足最低的居住條件，就可以辦理居住證，享受與原戶籍人口同等的選舉權和就業權，同等參加社會保險的權利，以及免費享受義務教育和基本免費的初級衛生保健;而被選舉權以及最低生活保障、保障性住房等社會救助的享受資格，要具有一定社保參保年限或繳稅年限才可獲得;在一些大城市和特大城市，部分與戶籍掛鉤的特殊行業就業資格、參加高考資格，可以通過更合理的替代性管理手段，有條件地放開。

　　戶籍是怎樣與福利捆綁的

　　貢森告訴記者，戶籍制度本來是一種按住戶登記的人口管理制度，但我國的戶籍制度被附加了過多的權利，演變成與戶口性質和登記地相掛鉤的權利界定和利益分配制度。據課題組調查，目前與戶籍掛鉤的個人權利有20多項，涉及政治權利、就業權利、教育權利、社會保障、計劃生育等各個方面，其他還包括義務兵退役安置政策和標準、交通事故人身損害賠償等。

　　“我國的戶籍制度之所以廣受關注和飽受爭議，正是因為它與公民的權利分配全面掛鉤。”貢森說。

　　在我國，戶籍制度除了發揮一般的人口管理和治安功能外，在不同的歷史階段，還承擔了其他重要功能。

　　計劃經濟時期，在糧食短缺和重工業優先發展的戰略背景下，戶籍制度主要發揮了嚴格限制農村人口向城市流動的作用，以保證工業化的積累和保護城市就業。“1958年確立的嚴格的戶籍制度帶來的副產品是，由于這一制度能夠有效地把農村人口排斥在城市體制之外，且農民在決策過程中幾乎沒有發言權，只面向城市居民這一小部分人口的廣泛福利，諸如全面就業、住房、醫療、教育、幼托、養老等制度就隨之建立了。”

　　20世紀80年代以來，隨著糧食供應日漸充足和城市經濟對勞動力需求的迅速增長，戶籍制度限制人口流動的功能逐漸弱化，但同時，戶籍成為保護城市和本地人口社會福利的主要工具。

　　貢森說，這除了既得利益原因之外，也是由于地方!政府出于管理方便，傾向于把既有的戶籍作為管理手段。“從以上兩個階段戶籍制度的功能來看，其實質都是起到了稀缺資源在城鄉、地區間的強制分配作用。計劃經濟時期分配的資源主要是糧食和就業機會，改革開放以后分配的主要是社會福利。區別在于，計劃經濟時期，戶籍制度分配功能的發揮，在很大程度上是國家戰略的要求;而改革開放以后，戶籍制度功能的發揮，則主要是既得利益主導的結果。”

　　現有戶籍政策特點：高門檻、高待遇

　　戶籍是橫亙在城鄉或地區之間的一道高門檻，在計劃經濟時期，這是一道難以逾越的屏障，只有極少數人通過招工、上大學等國家控制的渠道，才能跨越。20世紀80年代以來，戶籍制度改革使得能夠跨過這道門檻的方式增多了，例如購房、投資、知識技能提升等，但依然是比較高的門檻，沒有為普通勞動者提供出路。特別是在大中城市，購房、投資必須達到一定金額才能入戶(甚至只給予臨時戶口)。而一旦越過了這道門檻，你就可以享受當地原戶籍人口能夠享有的所有權利。

　　課題組成員、國研中心社會部研究員王列軍向記者介紹說，近年來，城市地方!政府逐漸認識到，人口集聚在總體上有利于經濟發展。在戶籍制度改革過程中，外來人口的入戶從嚴格控制走向有條件接受。

　　以放寬戶口準入為主要內容的戶籍制度改革，首先是從小城鎮開始的。1984年,國家就開始允許在集鎮有固定住所、有經營能力或在鄉鎮企事業單位長期務工的農民在集鎮落戶，口糧自理，統計為非農業戶口，打開了二元戶籍制度的一個口子。經過幾年試點后，國務院于2001年批轉了公安部《關于推進小城鎮戶籍管理制度改革的意見》。

　　大中城市的戶籍制度改革則較為緩慢和謹慎，改革都是由地方自發零星推進的，且多有反復。改革的思路與小城鎮基本一致，基本都是以購房、投資、知識技能提升為入戶條件。只是入戶門檻高得多，獲得的也只是“藍印戶口”，能夠享有的權利和福利少于原戶籍人口。1994年以來，上海、深圳、廣州、廈門、寧波、海南等一些改革開放的前沿城市，都實行過“藍印戶口”。

　　但是，在很多地方的改革過程中，戶口被不恰當地商品化了。“穩定就業”在后來的操作過程中，逐漸演變為購房、投資，在大中城市，購房和投資必須達到一定的金額或面積，才能入戶，有些地方還規定了學歷等附加條件。以直轄市中條件較為寬松的重慶市為例，外來人口要在主城區落戶，必須滿足3個條件：住房要達到人均30平方米，要有大專文憑，并且在重慶工作滿兩年以上。小張是重慶長安汽車集團的一名漆工，買房時是初中文化，為了落戶，正在自考大專。

　　而對于以低端工作為主的外來人口，落戶則成了可望而不可即的事。“像我們這種工資，打一輩子工都買不起一套房，老了干不動了就回去唄。”在重慶打工的小李無奈地說。

　　“購房、投資等雖然也算穩定居住和就業的標志，但并不是公民的法定義務，這樣，戶口實際上被商品化了。與戶口掛鉤的權利大多數是公民的基本權利，戶口的商品化，實質上就是權利的商品化，使得權利從屬于金錢，不利于社會公平正義，這種傾向必須遏制。”貢森說。{page_break}

　　未來戶籍改革建議：低門檻、漸進式

　　貢森對中國青年報記者說，目前戶籍主要是通過代際繼承獲得的，而戶籍的背后是公民權利，因此，現行的戶籍制度體現的是權利和義務的不對等。“不是說今后戶籍不能再通過代際繼承獲得，這種方式仍然可以保留，但在外來人口對居住地盡了法定義務后，就應給予相應的權利。戶籍制度改革的原則應該是法定權利和法定義務對等，而法定義務主要包括繳稅、繳納社會保險費。”

　　近年來，不少地方開始實行“居住證”制度，在一定程度上對原來的戶籍堅冰有所打破。如上海、廣東等地實施的“居住證”制度，入戶條件開始與居住年限、社保參保年限掛鉤。《廣東省流動人口服務條例》規定，居住證持證人在同一居住地連續居住并依法繳納社會保險費滿7年、有固定住所、穩定職業、符合計劃生育政策、依法納稅并無犯罪記錄的，可以申請常住戶口。上海規定持有居住證滿7年并參加城鎮社會保險滿7年、依法繳稅、有中級以上專業技術職務或技師資格、符合計劃生育政策，就可以申辦該市常住戶口。

　　“雖然規定的繳費年限偏長、附件條件過多，這些做法相對購房入戶而言，更為合理，管理也更加精細化。”貢森說，居住證制度實際上提供了“梯度賦予權利”的思路，即只要滿足最低的居住條件，就可以辦理居住證，部分享受現戶籍人口享有的基本權利，如同等就業、同等參加社會保險、基本免費的初級衛生保健、子女免費接受義務教育等。而且，這一制度也為從“居住證”轉為“永久居住證”——即當地戶口——提供了階梯，領取居住證者依法繳稅或社會保險費達到一定年限后，就可以申請當地戶口，從而全面同等享有原戶籍人口的廣泛權利。

　　課題組的總體思路，就是在“居住證”的基礎上，使公民權利的獲得方式從原來的“門檻式”過渡到“階梯式”。具體來說，是使原來的“高門檻、一次性”獲得所有權利的方式，過渡到“低門檻、漸進式”地獲得權益，為普通勞動者的社會流動提供了一個階梯。

　　具體來說，只要在當地有合法、體面的住所，租房也行，就準許進行常住登記，發放居住證。在此基礎上，以居住證作為基本權利和基本公共服務的享受條件，以社保參保年限或繳稅年限作為附加待遇的享受條件。

　　長期以來，國家在推動完善農民工社會保障，但執行效果并不理想。重慶市勞動和社會保障局的一名工作人員說，重慶有三四百萬農民工，而參保最多的工傷保險，只有60萬人。“其實政策上沒什么障礙，但農民工不愿意參保。因為社會保障不穩定，農民工們覺得，將繳納社保的錢裝進自己口袋里更保險，但這又進一步造成他們享受不到應有的社會保障，形成惡性循環。”

　　而課題組建議的戶籍改革，是要進一步放寬入戶條件，以參保情況作為廣大外來人口獲得當地戶口和全面享受居民權益的一個階梯。“這樣做既可以有序地推進公民基本權益的保護，促進外來普通勞動者的社會融合，還可以調動參保積極性。另外，由于外來人口較為年輕，他們的參保有助于控制乃至降低繳費標準，這樣，更多的人口就有能力支付保費了。與買房入戶相比，將參保年限作為基本權益保護的必要條件，更有利于社會公平以及國民經濟的均衡和可持續發展。”貢森說。

　　基本公民權利無條件獲取福利待遇與社保年限掛鉤

　　按照課題組的改革思路，戶籍改革的方向是要強化戶籍的登記功能，淡化其分配功能。持有居住證的人口享受與原戶籍人口同等的選舉權、就業權，同等參加基本醫療保險、基本養老保險和失業保險制度，同等享有初級衛生保健，以及免費接受義務教育。

　　課題組在調查中發現，戶籍制度改革對教育資源和住房保障的沖擊最大。一些地方的戶籍改革帶來大量新增戶籍人口，對優質教育資源的需求大幅增加，學校越來越擠，班級人數越來越多。

　　“但壓力不能成為不改革的理由。”貢森說，戶籍制度改革的總體方向，是允許在城鎮穩定居住和就業的外來人口，逐步享有與當地原戶籍人口同樣的權利和福利。目前出現一些問題，并不是戶籍改革本身的錯，而是配套改革不到位，是有辦法解決的。

　　而且，有一定的壓力并不是什么壞事，恰恰是促進資源配置調整、推動改革的動力。例如，課題組在調查中發現，在鄭州市，戶籍改革造成教育資源緊缺的壓力，反而推動有關部門在不到5年的時間里，新建、改擴建了57所學校，成了教育發展的一個契機。

　　但高考是個繞不過去的坎兒。現在，城市外來人口面臨的最大障礙，是子女不能在居住地參加高考。

　　劉先生是四川人，現在重慶工作，兒子上初三了。去年，劉先生剛在重慶買了房子，但買完房才發現，要轉成重慶戶口，還需等3年，兒子還得回老家高考，由于兩地教材不一樣，高中還得回四川上。“我在重慶打拼這么多年，現在為了孩子可能還得回去，這邊的努力就都白費了。”劉先生為此很苦惱。

　　實際上，高考資格與戶籍脫鉤的替代管理辦法很好解決。重慶市教育局一位官員說，“各地的招生指標分配依照應屆畢業生的數量，而不是以戶籍人口來計算。當然，為了避免高考移民，要規定一個起碼3年的學齡限制。”

　　“做起來并不難，關鍵是要下決心改革。”貢森說，課題組在全國多個省市調研后認為，參加高考的資格可以通過更合理的替代性管理手段有條件地放開。比如，可以通過學籍年限和監護人的參保年限來控制和逐步放開。與此相配套，全國高等院校學位的分配也要逐步以考生人數為主要依據。

　　而醫療保險、養老保險和失業保險是以個人繳費為基礎的，權利與義務對等，不會給當地財政帶來負擔。因此，只要是持有居住證的居民，就可以參加這些保險項目。對于有財政補貼繳費的項目(如城鎮居民基本醫療保險等)，中央政府應該研究制定全國統一的最低標準，且補貼外來人口參加各類保障項目。

　　而對于低保和保障性住房等社會救助的享受資格，可以根據待遇的特性和城市的規模，設置不同的社保參保年限或繳稅年限要求。“人口流入城市一般都是為就業而來，城市鼓勵的正是這種流動。能夠在一個城市生活，也必須有一定的生存能力。為了鼓勵這種流動，并防止‘福利旅游’，對低保和保障性住房等社會救助待遇，設置較高門檻是有必要的，這也是對流入人口的一種生存檢驗。”貢森說，“具體可以根據待遇的特性和城市的規模，要求達到一定的社保參保年限或繳稅年限，才可以享受這些待遇。特別是對于低保等社會救助，則要設置較長的年限。當然，為了讓更多的外來人口繳得起費，社會保險繳費標準需要適當降低。”

　　貢森總結說，他們不贊成推翻戶籍管理政策，而是建議實行“兩保兩新”的方案。既為戶籍人口保留“捷徑”，他們可以通過繼承而享有廣泛權利;又為外來人口通過買房、投資和知識技能等入戶保留“快車道”;更為廣大普通勞動者及其家屬開辟一條通道，提供一個新的易于攀登的入戶階梯，并在上升臺階上不斷新增權利，直至實現永久入戶和同等享有原戶籍人口的所有權利。“這樣既可以鼓勵人口的有序流動，又可以加強人口管理，也有助于實現基本公共服務的均等化。”貢森說。

　　貢森說，戶籍制度改革是一個整體工程，還需推進與其掛鉤的教育、醫療、社會保障等相關領域的配套改革，特別是要改變目前以戶籍人口為基礎的財政及公共支出體制。

　　“權益脫鉤改革有一定的政治阻力，但是越晚改革，阻力越大。”貢森告訴記者，“這是很多地方管理者的共識，希望盡早改革。現在需要中央下決心，總結地方經驗，及早出臺指導意見，規范各地改革。”

　　課題組在調研時還了解到，在積極探索一元化戶籍制度改革的地方，農村居民并沒有一窩蜂地涌向城市。有的地方管理者認為，很多擔心都是臆想的。“我們以前想象，可能農村人一夜之間都會跑到城里來，但實際上人們都是有利益權衡的。管理者總擔心農民進入城鎮、占用公共資源，這種擔憂有些過頭。沒有工作和住房，人們進城干什么?難道天天住火車站?”重慶一位政府官員說。{page_break}

　　國研中心專家：大城市不能只要“人手”不要“人口”

　　我國現在許多大城市面臨人口膨脹難題，不斷增加的外來人口使得土地、水源、環境、交通等資源不堪重負。為此，有人提出，應通過政策控制城市人口規模。但國務院發展研究中心社會發展研究部(以下簡稱“國研中心社會部”)發布的研究報告卻認為，發達地區更有條件吸納外來人口安家落戶，以實現人口分布與經濟集聚在空間上的協調。

　　中國青年報：北京、上海、廣州等大城市由于聚集優質社會資源，吸引了越來越多的外來人口，使這些城市土地、環境、水資源難以承受。為什么你們卻認為，大城市應該對外來人口更加開放?

　　貢森：經濟越發達的地區，人口集聚會越多，這是人口分布的基本規律。隨著經濟的發展，就業機會增加了，自然帶來勞動力的集聚，區域消費水平也提高了，進而吸引更多的產業和人口集聚。

　　改革開放以來，東部發達地區經濟得到快速發展。城市的發展離不開人的貢獻，但許多城市對外來務工人員的態度卻是矛盾的，需要他們勞動，卻不希望他們分享發展成果。說白了，就是只要“人手”，不要“人口”。

　　實際上，經濟發達地區現在的發展水平是與中央的傾斜政策分不開的;按照主體功能區劃，重點開發區和優化開發區等經濟發達地區，未來可能在土地、信貸、投資、財政和環保等方面享受更多的政策優惠，這些地區也應該承擔更大的義務，幫助外來人口安家落戶。

　　中國青年報：但是人們一般會認為，由于資源的有限性，地區對人口的容納也是有限的。以北京市為例，從現在的人口增長趨勢看，未來10年內，北京市人均水資源量將不足300立方米，而300立方米是國際上公認的不應突破的底線。

　　貢森：對于自然環境因素的討論不是孤立的，而必須與一定的技術條件、經濟發展水平和公共服務狀況相結合。隨著社會經濟的發展和技術進步，各種資源的流動性增強，自然資源的剛性約束被削弱了，耕地資源、水資源等自然資源不再成為人口集聚的主要障礙，人口集聚更多地取決于經濟和社會因素，其中經濟因素更是占據了主導地位。

　　目前，我國人口正在向經濟發展速度較快的區域流動，人口集聚的趨勢比較明顯，這表明，以就業為主的經濟因素是中國人口空間分布的決定因素。如果將水資源等自然要素的影響絕對化，多數東部發達地區水資源都超載了，人口都要外遷。顯然，這與全國人口“孔雀東南飛”的普遍選擇是不相符的。

　　實際上，按照國際上通用的綜合性可持續指標來測量，我國發達地區的綜合資源的人口承載力還有較大富余。但我們在調查中發現，許多發達地區都以資源環境已經超載、社會環境變差作為托辭，不愿意吸納外來人口。但這些地區的經濟發展又提供了更多的就業崗位，可以吸納更多的外來人口，這是地方!政府難以控制的。過去幾個月，沿海地區普遍出現的“民工荒”就是一個例證。

　　中國青年報：現實情況是，許多大城市由于人口增多帶來許多問題，如交通擁擠、水資源短缺、環境惡化等。

　　貢森：不能將城市擴張中的問題簡單地歸咎于人口增多，事實上許多問題是城市規劃不科學，或公共服務不到位造成的。比如我國一些特大城市采取的“攤大餅”式的發展，服務機構、行政單位都集中在城市中心，而人們居住得越來越遠，造成上班向心式地漲潮，下班離心式地退潮。而美國洛杉磯等組團式發展的城市，就可以在很大程度上避免交通擁擠的問題。我國應該借鑒這種“多中心、組團式”的發展策略，不搞集中式中心區，每個組團都有辦公、購物、休閑和居住中心，各個組團互相獨立存在，這樣，整個城市交通也就順暢了。

　　廣東的東莞是一座向工業化、城市化快速發展的城市，也是一座城鄉一體的組團式城市。市直接管轄鎮(街)，中間不設縣或縣級區。組團式的城市空間構架構成了東莞的城市特色，既突出市中心區，又充分考慮各鎮(街)的全面均衡推進。理性地講，東莞這種組團式的城市發展模式，也可能是今后中國城市規劃部門應該借鑒的方向。

　　中國青年報：人口增加導致對住房、醫療衛生、教育等商品和服務需求的增加，可是，公共服務的提升還是跟不上人口集聚的速度。比如，北京市規劃修編之后的最新“總體規劃”，是到2020年時，總人口控制在1800萬人。但是，到目前為止，北京市的常住人口和外來人口的總和已經超過2200萬人，應該說已經提前十年完成了發展規劃目標。

　　貢森：所以，關鍵在于，為什么服務沒有同步提升?一般來說，經濟集聚和人口集聚過程是互相促進的。在一個地區新建或擴建工廠，一般會帶來新的就業崗位;在人口自由流動的條件下，新的就業必然帶來供養人口的遷入，新增人口及其消費必然帶來物業稅、消費稅的增加;地方財力的增加，可以加大對基礎設施等投資環境和公共服務等人居環境的投入，也可以減稅讓利，有助于吸收更多的企業和人口集聚。

　　但在我國，由于戶籍、稅收等相關制度因素的制約，使得經濟集聚和人口集聚相互加強的良性循環過程被大大弱化了。戶籍制度導致人口自由遷移受阻，而在地方財政收入主要依靠來自生產環節征收的增值稅的財稅體制下，企業的生產活動是地方!政府的主要收入來源，而人口增加通常意味著公共服務供給和財政壓力的增大，因此便形成了只要“人手”不要“人口”的思路，以至經濟規模與人口規模不平衡。

　　中國青年報：“經濟規模與人口規模不平衡”怎么理解?是大城市人口相對過剩嗎?

　　貢森：恰恰相反。與區域經濟集聚規模相比較，我國西部地區顯得“人口過剩”，而東部沿海地區則是“經濟過剩”。這是根據常住人口數據統計的，如果按戶籍人口，即按照完全能夠享受當地經濟發展成果的人口來算，我國西部地區的“人口過剩”以及東部地區的“經濟過剩”會更嚴重。

　　中國青年報：這種經濟集聚與人口分布不均衡會帶來哪些危害呢?

　　貢森：這樣既不利于東部沿海地區進一步發揮規模經濟的集聚效應，也不利于區域間的生活水平和公共服務的均等化。流動人口難以在城市立足，導致中西部剩余勞動力未能充分轉移，內地與東部沿海之間的人均收入和福利水平差距被拉大。而城市內部“二元社會”的分割，也會加劇未來城市內部不同人群之間的社會矛盾，給未來的城市治理、城市內部的社會和諧發展和經濟持續增長帶來巨大的挑戰。

　　因此，我們建議，應盡快使人口分布與經濟集聚相協調，妥善安置已經進城務工經商的外來人口。

　　中國青年報：那應該怎樣糾正經濟發展和人口分布不平衡的現狀呢?

　　貢森：針對這一問題，“十一五”規劃以及主體功能區規劃編制的相關文件提出，要促進人口分布與經濟布局相協調，基本實現公共服務均等化的戰略目標。為了實現這一目標，我們提出三方面政策建議：首先要改革戶籍制度，鼓勵外來人口在承擔法定經濟責任的基礎上，逐步實現安家落戶;其次是在公共服務的提供上實行“費隨人走”，并積極探索在消費環節征收增值稅，以實現人口增加與地方財政利益的一致性;第三是在未來40年時間里，對發達地區吸納人口的數量作出適當的硬性要求，以逐步降低歷史積累起來的不協調度，也就是“還欠賬”。