中國和美國的棉花政策有哪些不同？

　　經歷2010/2011年度的巨幅波動后，國家開始加大對棉花市場的調控，收拋儲政策和配額的控制使得棉花價格進入窄幅波動中。按照棉花市場化改革的有關政策設計，國家調控手段主要表現在兩個方面：一是通過專項儲備對市場進行調解，也就是通過收拋儲制度來調節市場供需;二是通過凈出口貿易政策，利用國際棉花市場資源來調節國內市場供需。

　　我國的棉花儲備制度

　　棉花是關系國計民生的重要物資，計劃經濟年代實行統購統銷，“九五”期間提出棉花市場化改革，但直到2001年，以進一步深化棉花流通體制改革為分界，棉花的收購價、銷售價才從過去的高度壟斷逐步實現了市場化。

　　市場化改革后，棉花的交易方式也從過去單一的國家統購統收逐漸轉變為現貨交易、電子撮合交易以及區域性的棉花交易市場等。2004年6月棉花期貨在鄭商所的上市，是棉花進入市場化的重要標志。

　　自進入市場化改革后，國家不斷通過對儲備棉、老商品棉和出疆棉的收拋儲來平衡市場供需，不過并沒有形成常態化。從2011年開始，經國務院批準，將在主產區實施臨時收儲政策的措施常態化，在新花上市前，提前公布收儲價并敞開收儲。同時根據市場需求，收儲的棉花可按照政府安排投放市場，以穩定棉花生產，保護棉農利益，并保證用棉企業需求。

　　美國的棉花補貼政策

　　美國的農業保護政策，根本目的也是防止“谷賤傷農”。根據2002年農業法案，美國政府對棉花的補貼包括三部分：生產補貼、銷售補貼、貿易補貼，其中針對棉農的是生產補貼(含直接補貼和反危機補貼)和銷售補貼。生產補貼和銷售補貼的調整會直接影響到美國棉花的種植面積。

　　1.生產補貼

　　美國棉花生產補貼包括直接補貼和反周期性補貼。2002年農業法案為棉農建立了與農產品生產、價格不掛鉤的“固定直接補貼”制度，政府對愿意參與該計劃的農民預先確定作物的面積和產量基礎，并對每種補貼商品規定一個固定的直接補貼率，以此計算向農場主提供的直接補貼額，棉花的直接補貼為6.67美分/磅。

　　直接補貼=補貼率×補貼面積×補貼單產(補貼面積=基礎種植面積×85%)

　　反周期補貼是在有效價格低于目標價格時啟動的一種生產保護性補貼，其中目標價格是農業法案規定的最低保護價。當農產品實際價格低于政府確定的目標價格時，政府向農民提供反周期補貼。具體支付時間是農民在收獲后的10月份，可得到上限為35%的計劃支付，待翌年2月可再得到不超過70%的支付，到12個月的市場運銷結束后結賬。

　　反危機補貼=目標價格-有效價格

　　農業法中對各種需補貼的農產品的目標價格水平做出了明確規定，其對有效價格的界定是：當市場價格高于貸款價格時，有效價格等于全國平均市場價格與直接補貼之和;當市場價格低于貸款價格時，有效價格等于貸款價格與直接補貼之和。當全國平均市場價格與直接補貼之和等于或大于目標價格情況時，不進行反周期支付。如陸地棉的目標價格規定為72.4美分/磅，其有效價格指直接補貼率與該年度美國國內平均價格或陸地棉CCC貸款基準價格中的較高者之和。

　　2.銷售補貼

　　根據2002年農業法案，棉花被納入商品補貼條款所涵蓋的“補貼商品”，政府對其提供“貸款差額補貼”，即預先規定 “貸款價格”(用美元/蒲式耳作計量單位，相當于政府為農民設置的“最低保護價”，指每一單位農產品做抵押可以從國家獲得的貸款額)。參與政府支持計劃的農場主將加工后的皮棉存放在政府認定的倉庫里，以此為抵押品，按政府規定的“貸款價格”(51.92美分/磅，折合人民幣453.33元/擔)向農業信貸公司申請抵押性無追索權貸款，即CCC貸款，貸款期限為9個月，并執行法定利率，一般為5.5%。CCC貸款的申請截止到每年的5月31日。如果市場價格高于政府的CCC貸款價格，棉農可以在市場銷售，歸還貸款本息;如果市場價格低于貸款價格，棉農可以將棉花交給商品信貸公司處理，放棄其所有權，也無需歸還貸款資金。

　　不過此項政策在實施過程中，常常發生市場價格長期低于貸款價格的情況，導致商品信貸公司庫存大量積壓。為解決這個矛盾，政府采取了變相措施，即當市場價格低于貸款價格時，鼓勵棉農繼續到市場上去出售，而對于市場價格低于貸款價格的部分，其差額由政府補貼，這種補貼即“貸款差額補貼”?！百J款差額補貼”有效填補了美國農產品價格與國際市場實際價格之間的差額，成為美國政府對農業的一項基本補貼措施。{page_break}

　　中美棉花政策比較

　　對比分析當前我國和美國的棉花政策，筆者認為主要存在三點不同：

　　1.政策目標不同

　　我國的棉花政策目標，也是防止“谷賤傷農”，同時兼顧其他調控目標，如保證市場供應、穩定價格波動，甚至還存在國家安全層面的考慮。與美國的補貼政策相比，我國對棉花調控的目標更多。

　　2.手段方式不同

　　分析美國棉花補貼政策中的銷售補貼和反周期補貼，其實質相當于政府送給棉農一個看跌期權，保證棉農能夠在至少以一個政府認為合理的價格(目標價格)進行銷售。當市場價格低了，政府補差價，相當于看跌期權行權;當市場價格高了，則棉農不行權，直接到市場上銷售以獲得高價。

　　而我國的棉花收儲政策是政府指派企業以市場參與人的角色進入市場，以政府規定的價格進行收購或銷售。在收購時，政府的收購價格一般高于市場價格，對于棉農來說是一種間接補貼;在銷售時，用棉企業需要競拍，獲得的價格與市場價格相對，不存在差價補貼。

　　3.政府市場地位不同

　　美國農業政策的執行機構由政府財政資金發工資，沒有盈利任務，也沒有盈利動機。當年是否需要補貼，要補貼多少，全看市場價格的波動，而如何補貼事先已制定好，整個過程政府作為棉花市場的一個間接參與人，面對的是棉農。銷售補貼中棉花物權的可能轉移發生在農戶與信貸公司之間，政府并不參與物權的轉移。

　　我國在棉花收拋儲過程中，政府面對的是市場的各種參與者，收購時是棉花加工企業，銷售時是棉紡織企業。在政策實施過程中，棉花的所有權在棉花加工企業——儲備棉公司——棉紡織企業之間流轉。棉花儲備公司既有政策性儲備庫的角色，也有貿易商的角色，必然形成自己的利益訴求。

　　另外，從穩定價格的政策目標出發，天然的要求棉花儲備公司低買高賣，這個價差就是儲備公司的收益。而在棉花流通市場中，國家棉花儲備公司通過收拋儲制度，可以獲得倉儲和貿易的雙重收益。

　　儲備政策存在的爭議

　　從經濟學角度看，收拋儲制度是政府管制政策的一種。棉花儲備制度運行時間較長，從配合棉花質量檢驗體制改革、推行儀器化大包檢驗，效果是顯著的，這在一定程度上促進了棉花的市場化改革。同時，通過對收儲標準的改變，如收儲大包棉，也促進了400型棉企的發展。不過，儲備政策在近兩年也存在一些爭論。

　　1.是否影響棉產業鏈市場運行效率

　　在棉花市場上，政府的收拋儲制度是否有利于國內棉花市場的運行仍是一個存在爭論的問題。對政府作用的一個流行的支持觀點是，2010/2011年度棉花大漲大跌行情是不正常的，但2008年到2010年進行了收儲和拋儲的操作。2011年和2012年的收拋儲政策使得棉價進入了區間走勢，波動大幅縮窄，不過這是以歷史性的內外價差換來的。

　　2.市場效率與公平的取舍

　　收儲政策不僅僅要考慮市場“效率”的問題，還要涉及到棉花市場參與者“公平”的問題。收儲政策的一個重要目標是穩定棉農的植棉收益。在棉價大幅下跌的情況下，棉農可以以一個較高的價格出售手中的籽棉，收儲政策可以看成是政府對棉農的補貼。但是我國棉花加工企業和棉農不是經濟“共同體”，加工后的棉花所有權已經發生了改變，收儲政策的直接受益者是交儲的棉花加工企業，而不是棉農，這種間接補貼的方式必然使得政策效果大打折扣。

　　同時，收儲政策對棉農和棉花加工企業支付了高價，卻損害了本可獲得低價棉花的棉紡織企業的利益。必須看到，收儲制度在保護了一部分市場參與者利益的情況下，必然要損害另一部分市場參與者的利益。

　　當然，棉農的利益需要保護，在現有的儲備制度下，政府需要更好地把握“效率和公平”問題。