棉花目標價格政策意義何在 實施細則遭“難產”

　　糾結于品種細節、不相信“理性經濟人”的自我修復功能、對差價補貼額度底氣不足、擔心新政策實施會令臨儲政策負面效應擴大?

　　政策具有里程碑式的意義

　　目標價格釋義

　　目標價格政策是在市場形成農產品價格的基礎上，通過差價補貼保護生產者利益的一項農業支持政策。

　　實行棉花目標價格政策后，取消臨時收儲政策，生產者按市場價格出售棉花。當市場價格低于目標價格時，國家根據目標價格與市場價格的差價和種植面積、產量、銷量等因素，對試點地區生產者給予補貼，而當市場價格高于目標價格時，國家不發放補貼。

　　具體補貼發放辦法由試點地區制定，并向社會公布。目標價格按照生產成本加基本收益確定。

　　2014年4月初，國家發展改革委、財政部、農業部聯合發布2014年棉花目標價格，每噸為19800元。

　　通過以上表述，目標價格政策試點推出的最基本、最關鍵原則是要進行市場化。而市場化的設計，主要涵蓋了三個變量約束條件，即目標價格、市場價格和差價補貼。其中，目標價格為固定量，市場價格、補貼金額為相互制約的變量因素。

　　目標價格政策利于我國第一產業的穩定發展

　　從小處著眼，連續實行3年的棉花臨儲政策弊大于利，難以為繼。2011年以來，國家實行的棉花臨時收儲政策，對穩定國內棉花生產、保護農民利益發揮了重要作用，但隨著國際市場價格的持續走低，棉花進口成本大幅低于臨時收儲價格的矛盾日益突出，國家財政壓力不斷增強，滋生關聯利益方尋租行為，下游產業遭遇高原料成本制約，國際競爭能力急劇弱化，市場主體性活力銳減，市場機制凸顯倒退，整個產業的發展陷入前所未有的困境。基于此，倒逼國家必須在新的市場形勢下，探討市場化的棉花調控政策。

　　從大處著眼，目標價格政策為整個農產品目標價格等市場化政策改革“打前站”。目前，包括棉花在內，國家在白糖、大豆，菜籽以及糧食上都實行了敞開臨儲、最低收購保護價等儲備政策。連續幾年，國內價格高于國際價格，國儲壓力不斷增強，市場化元素弱化，國家大量財政資金被占用，相對的是，通過國際商業貿易，大量補貼資金由國際農產品種植者以及國際下游企業攫取，收儲政策的負面影響開始顯現。

　　棉花目標價格政策作為試點，順利推出的話，不僅對棉花一個品種，對于其他的經濟作物，甚至糧食作物，都具有里程碑式的意義。因此，這“第一炮”必須打響，絕不能稀里糊涂地推出。如達不到形成市場化定價的政策本意，會帶來嚴重后果，到最后甚至不排除會陷入否定目標價格政策本身的尷尬境地。

　　因此，消除各種利益集團的阻力，摒棄具體品種的細枝末節，完全按照市場化思路，推出棉花目標價格改革政策，并試點成功，最終總結出一套固定的模式(或機制、范本)，對我國整個第一產業的穩定發展，具有十分重要的意義。

　　制約細則出臺的因素分析

　　政策制定的高度不夠，糾結于品種細節

　　對于此次的棉花目標價格政策，決策者應該高屋建瓴，從整個農產品，甚至從農業穩定戰略的高度去考慮，不應過分糾纏于品種細節。

　　事實上，所有品種都有特殊性，最關鍵的是要把共性的東西，包括核心要素、監管制度、法律制度(懲罰成本)設計好，維護其權威性，并嚴格按照三公原則進行公示。而具體的細節交由相對獨立方去制定發布，接受社會監督。最終，總結模式經驗，并逐步完善推廣。

　　不相信市場主體“經濟人”的自我修復功能

　　目前，我國已形成了較為完善的市場經濟體制。雖然口頭上強調市場作用、尊重市場主體，但一到具體的政策，決策層總是擔心市場參與者聯合勾結，進而對市場主體，也即是“理性經濟人”的自我修復功能心生懷疑，導致經常大包大攬，事無巨細，到最后深陷細節之中，忘記了制定政策最大的初衷(市場化)。

　　事實上，此次目標價格政策制定，決策層最擔心的也是棉農和軋花廠聯合欺騙，獲取財政補貼資金。仔細分析，棉農和軋花廠聯合，瞞報低價，無疑將壓低國際、國內市場價格。我國的下游紡織產業反而會從中受益。這對國家而言，未嘗不是好事，畢竟產業鏈企業上下游都是自己的“孩子”。不過，長期而言，軋花廠顯然會從較低的皮棉銷售價格中受損。

　　新疆南北疆面積廣袤，棉農與軋花廠很難聯合，形成合力。同時，設置較長的樣本時間周期，按照平均價格來給予補貼，對于棉農而言，賣得再低，也只能拿平均價的補貼。因此，與其冒著違法風險，還不如選擇對自己最有利的行為——完全按照市場規則走。另外，上述情況，由于有了監督監察機制和法律法規的懲罰成本，市場參與方也不會鋌而走險。

　　對三大變量的差價補貼額度底氣不足

　　處于對“理性經紀人”的擔心，政策會有意無意地設定一個最高補貼限度。我們在前文提到，目標價格政策中有三個可變因素，一般情況下，目標價格會提前固定，如果把差價補貼金額也固定，自然變量中的“市場價格”也會固定下來，那么就不存在真正的市場化價格了。最終必然導致政策從一個死胡同鉆進另一個死胡同。其實我們簡單地用"Z=X+Y"公式分析，不論X、Y，還是Z，只要兩個確定，第三個變量自然就確定了。

　　政府對農產品市場價格的支持、直接支付以及其他形式的保護，如對糧食等農產品提供的價格、出口或其他形式的補貼，通常會對產出結構和農產品市場造成直接明顯的扭曲性影響，這一般被稱為“黃箱政策”，WTO農業協議不贊同“黃箱政策”。我國已加入了WTO，“黃箱政策”受到限制。對于新疆地方軋花廠，尤其是兵團而言，簡單地對補貼額度設限，將給籽棉加工成皮棉的銷售自動設置了對應的銷售價格，否則低于這個價格銷售，虧損將不可避免。因此，兵團作為經營特殊主體，國家的確需要想辦法通過其他途徑進行補償。

　　擔心新政策實施會令臨儲政策的負面效應擴大

　　從國家層面來講，最應該做的是暫時將目前1300多萬噸國儲棉的持倉成本與損失擱置一邊，摒棄“持倉成本”的概念，單純圍繞棉花政策市場化、行業健康穩定發展設計政策。這個持倉成本乍聽數目不小，但和能夠換來我國棉花產業穩定健康發展相比，就算損失一些，也會是值得的。我們的建議是，在制定出臺這個政策時，決策層必須學會算大賬，而不能固守原來的老思想，被小賬困擾，跳不出這個怪圈。

　　新疆地方軋花廠，或者說兵團，作為特殊地域與體制下的企業，重要性有目共睹。但從中國長遠發展看，依靠體制或者政策，躺在國家懷抱里去掙錢變得日益困難，他們也應該接受市場化的現實。國家可以通過特殊補貼、每年賬務核銷等方式來進行過渡性的政策支持。這也是完全可以實現的。

　　另外，政策制定的參與方，包括中儲棉、交易市場等，同樣是利益相關方，在建言政策時，一定要站在國家整體利益角度，站在保護種植者的角度，站在棉花產業鏈持續健康發展的角度，否則市場化進程舉步維艱。{page_break}

　　當前環境下的六大建議

　　市場價格、補貼額度完全由市場決定

　　在政策制定的原則性上，務必給市場明確信號：目標價格固定，種植成本加基本收益每年要通過不同渠道，進行綜合客觀的動態評定，補貼額度則隨收購公示期間的市場價格而定。

　　若提前固定了補貼額度，相當于市場價格也基本確定，政策最大的初衷——發揮市場在棉花定價和資源配置中的決定性作用將成為空談，勢必再次陷入政策調控的死胡同之中。

　　按照三公原則公示核心指標

　　目標價格指的是皮棉價格，從籽棉收購價格到皮棉價格，涉及的重要參數指標、時間選取周期等，必須科學合理且唯一，確定其權威性，并進行行業公示，接受各方監督。

　　具體來看，比如衣分率統一設定為40%，損耗為2%，加工費為1000元/噸，這些指標由于加工主體與采摘方式不同，存在一定差異，但出臺的公示一定是基于平均水平的考慮。另外，要強調執行操作的簡單化，不要有太多的指標等級差，避免籽棉價格到皮棉價格折算過程中存在的虛假現象。

　　另外，市場價格的公示與取樣周期，不應該簡單地局限在10—12月，可以考慮延長時間，從當年10月到第二年3月，用6個月時間來選取更多指標樣本，使平均價更合理，讓棉農有更多的銷售時間，避免棉農和軋花廠之間由于勢力懸殊造成的短期操縱情況。

　　還有，一定要直接將補貼資金發到棉農手中，不能由任何的中間環節轉交，最大程度保障補貼款切實發放到位，保護棉農利益，實現目標價格補貼最大的初衷。

　　做好監督監察工作

　　第一，高規格成立巡視組，監察收購環節和數據取樣環節。

　　國家層面成立聯合工作小組，加強對“籽棉交售、軋花廠收購加工、倉庫倉儲、公證檢驗”等各個環節的監督。并對面積、產量數據的取樣和報送，以及核算的公正性、客觀性進行審查，嚴厲打擊利益關聯及輸送、騙取國家財政資金的行為。

　　該工作小組必須被賦予較高的權力與地位，服務于將來的我國農產品政策市場化改革試點。

　　第二，制定相關法律法規，提高懲罰成本。

　　除了監督監察外，必須從維護我國整個農產品行業政策市場化調整的角度出發，制定相關的法律法規，提高懲罰成本，對出現的不良行為，通過法律的手段，進行相關的經濟及刑事追責。

　　細則由相關試點品種、相關試點地區協助制定

　　目標價格政策的具體實施辦法，可交由試點品種的試點地區來制定。

　　試點地區在制定過程中，必須嚴格遵循且維護中央的權威性，從中央政府角度出發，不能受任何利益集團的干擾。

　　提供配套的市場化工具平臺，實施好政策改革

　　在利用目標價格政策保護最上端種植者利益的同時，還要通過大力發展農業保險市場，發展規模化的棉花種植專業戶、合作社及農場，認真培育好農產品(棉花)期貨及期權市場交易平臺，鼓勵市場主體主動利用這些市場手段進行風險規避，提高抗風險能力，達到政策最好的實施效果。

　　拋儲政策進一步標準化、可預期化

　　對于國家目前儲備庫的千萬噸資源，在實施目標價格政策過程中，還要發揮好對市場供需的調節作用，盡量制定出市場可預期的、與棉花資源階段性供需關聯的棉花政策，打破簡單的企業呼吁——部門臨時召開會議——一事一議的拋儲政策，給市場各方一個穩定的預期與參考。

　　例如，在棉花年度實施目標價格政策期間，國家可根據皮棉市場現貨價格(通過跟蹤CNCOTTON或CCINDEX價格指數)高出公示期間平均籽棉收購成本的幅度以及連續天數，自動啟動拋儲的熔斷機制。給予貿易商、下游紡織消費企業等產業鏈各方穩定的預期。