財政投資評審：公共財政改革的重要環節

財政投資評審是公共財政的重要活動 投資支出從來都是我國財政支出最重要的組成部分。我國財政制度的公共化改革，一方面決定了財政投資支出也必須向著公共化方向轉變；另一方面財政投資支出公共化，本身就是整個財政制度公共化的基本組成部分之一，支持促進和推動著整個財政制度的公共化進程。改革開放盡管使得財政投資的內容和范圍發生了很大的變化，占財政總支出比重也下降了，但并沒有否定投資在財政支出中的重要性，仍然對財政支出活動乃至整個財政活動起著舉足輕重的作用。因此，如何加強財政投資的規范、約束、監督和管理，仍然是財政制度公共化過程中的重大課題。 　　財政投資評審活動，就是加強財政投資規范和預算管理的重要手段。財政投資評審，直接約束和監督財政投資項目的概（預）算、竣工決（結）算等各方面的活動，對于保證財政投資項目的工程質量，加強項目的支出預算和財務管理，提高財政投資效率，保證財政投資活動的正常順利進行等，都起著無可替代的直接作用。因此，財政投資評審活動，是財政投資活動的一個重要環節，也是財政履行自己職能的重要內容。 　　財政投資評審制度改革立足于市場經濟基點 就財政投資項目評審來看，其依據主要是國家有關的投資計劃和財政預算，有關的財務、會計、財政投資評審、經濟合同和工程建設的法律、法規以及規章制度等與工程項目相關的規定。這些，在不同的經濟體制下有著不同的內容和要求。 　　市場經濟下的財政投資主要是公共性的，它直接為市場提供基礎設施和公用設施等外部條件，其投資內容已經發生了很大改變，其投資范圍大大縮小，已經不再是國家計劃安排和控制整個社會經濟活動的基本手段。在這種背景下，財政投資評審活動的性質和目的，就不能不發生根本性的變化，從為計劃經濟服務轉變到為市場經濟服務上來。財政投資評審制度和工作內容、方式方法也必然相應地發生變化，從與計劃經濟相適應轉到與市場經濟相適應上來。 　　財政投資評審制度改革是財政公共化變革具體步驟 就公共財政投資來看，其項目效益必須采用社會方式，而不是商業方式來評審。作為公共性投資，其首要目的是服務于社會利益，而不是追求項目本身的市場贏利。為此，公共投資效果的評價標準，就不能局限于項目本身的市場成本與收益，還必須包括項目所涉及的社會成本與所產生的社會收益。這就不適合采用商業性方法來考核與評審，而應當采用社會成本效益方法來進行分析與評判。正因如此，隨著改革導致市場化程度的加深，日益商業銀行化的中國建設銀行繼續代行財政投資評審職能，就越來越不合適了。在這種背景下，財政部門自己接過財政投資評審職能，改革了財政投資評審制度，就是一種順應經濟市場化改革的舉措，是財政公共化改革一項重要的具體內容和步驟。 　　在新的財政投資評審制度下，除了國家計劃、財政預算和有關的規章制度等之外，評審活動應當更多地結合市場經濟的特點來進行。為此，應當予以有關的法律法規、經濟合同、市場信息（包括市場價格和工程造價等）以更多的關注，評審活動在財政部門主持和起核心作用的前提下，也應當盡可能地采用市場方式來進行，以提高評審活動本身的效率性。對于投資項目的立項、可行性報告、初步設計概算等的批復活動，還有投資項目的設計、招投標、施工合同及其施工管理等文件的確立，也都應當立足于市場這個基點。在這種背景下，不管有關財政投資評審制度是如何設計和規定的，它都不可能不反映我國市場因素和市場體系的發展狀況，都不可能不把市場經濟的根本要求體現在具體的財政投資評審活動中。因此，財政投資評審制度改革，本身就是我國財政制度公共化改革的一個具體內容，它直接促進著財政公共化的進程。 　　評審活動將大大提高財政投資的效率 就具體的財政投資評審來看，其內容主要有：項目基本建設程序和基本建設管理制度執行情況；項目招標標底的合理性；項目概算、預算、竣工決（結）算；建設項目財政性資金的使用、管理情況；項目概、預算執行情況以及與過程造價相關的其他情況；對使用科技三項費、技改貼息、國土資源調查費等財政性資金項目進行的專項檢察；財政部門委托的其他業務，等等。這些活動更多地屬于微觀經濟的范疇，因為是就投資項目本身的效率來評審的，考核的是項目本身的活動情況、活動過程和活動結果，而不是投資所產生的宏觀經濟效應。它考核和評審財政投資項目從立項和提出初步設計方案，到確定項目的投資概算、安排項目的投資預算，再到項目的招投標和組織施工，最后到項目的驗收和結算與決算的整個具體過程。盡管此時項目的評價要涉及社會成本和社會效益，但仍然是圍繞著項目本身來進行的。 　　財政投資評審活動的這種“微觀化”，應該是市場經濟對財政活動根本要求的具體體現。市場化改革使得財政投資活動的微觀內容與宏觀內容相分離，使得財政投資評審開始深入到微觀經濟的層面，能夠就項目本身的投資效果進行考核與評審，對于提高我國財政投資的效率是非常關鍵的。 　　我國的財政投資評審制度改革，幾乎是與積極財政政策實施同時進行的。這對于提高財政投資效率，節約仍然是極為有限的財政資金，加快我國的經濟發展，都是具有重大意義的。積極財政政策的實施，一下子使財政投資以千億元的規模膨脹，此時如果只關注財政投資的宏觀效應，而不考慮財政投資的微觀效率，大手大腳地揮霍財政資金，隨意安排投資項目，那將形成一輪新的巨大浪費。我國是一個資本和財力極度緊缺的國度，任何財政投資都必須精打細算，高度節約有效使用。財政投資評審配合著積極財政政策的實施，對于投資節約是起了很大作用的，1999－2001年間全國各級財政投資評審機構在對基建項目、專項支出項目等的評審中，審出了不合理資金352億元，就說明了這點。 　　它是政府預算制度改革的一個重要保證 政府預算制度改革，是財政制度公共化改革的中心環節與核心內容。1999年以來，我國的政府預算制度改革進入了實質性階段，但也遇到了大量的阻力困難，其中包括許多技術層面的難題，使得公共化改革難以向深層次推進。在這些技術性難題中，就包括了如何細化預算的問題。財政投資評審本身就是財政支出預算管理的一個組成部分，因此，財政投資評審制度改革是有助于克服這一難題的。 　　財政投資評審制度改革與政府預算制度改革的配合主要表現在：它可以配合部門預算改革，建立“先評審后編制”的機制。從部門預算編制的實踐來看，其重點是支出預算，而支出預算的難點則是項目支出預算。它需要在項目申報、項目儲備、項目審核、項目支出預算編制等各個程序嚴格審查，才能確保預算編制質量。財政投資評審機構的設立，有助于克服財政部門缺乏投資評審專業人員的缺陷，細化了預算，也提高預算編制質量。它可以配合國庫管理制度改革，建立“先評審后撥款”的機制。基本建設項目資金撥款具有周期長、專業性強和動態管理等特點，財政性建設資金撥款由現行的逐級下撥轉變為國庫直接支付到項目建設單位或施工單位，使得財政國庫管理與財政投資評審更易于協調配合，加強了財政投資支出的管理。它可以配合政府集中采購工作，建立“先評審后招標”的機制。根據工程項目的特點，政府采購制度必須與現行基本建設程序相銜接。納入政府采購的基本建設項目的初步設計和概算在獲得有關部門批復后，項目建設單位向財政部門保送項目預算，由財政投資評審中心進行專業評審，從而大大提高政府采購的效率與質量。所有這些，都意味著財政投資評審制度的改革，是符合財政公共化改革要求的，將直接地和具體地促進公共財政制度在我國的建立健全。