鋼、鋁兩大產業出口成本或大增 中國明確反對歐盟碳邊界調整機制

“碳邊境調節機制本質上是一種單邊措施，無原則地把氣候問題擴大到貿易領域，既違反WTO規則，沖擊自由開放的多邊貿易體系，嚴重損害國際社會互信和經濟增長前景，也不符合《聯合國氣候變化框架公約》及其《巴黎協定》的原則和要求，特別是共同但有區別的責任等原則，以及‘自下而上’國家自主決定貢獻的制度安排，助長單邊主義、保護主義之風，會極大傷害各方應對氣候變化的積極性和能力。”

在生態環境部7月例行新聞發布會上，生態環境部新聞發言人劉友賓對歐盟7月中旬公布的碳邊界調整機制（Carbon Border Adjustment Mechanism，CBAM）進行表態，這是其氣候政策改革計劃中重要一環。

碳邊界調整機制計劃于2023年上線實施，從2026年開始，出口到歐洲市場的鋁、水泥、鋼鐵、化肥和電力的生產商將需要依照歐盟法律，為自身產品生產過程中的碳排放支付與歐洲生產商所支付的相等價格。按照歐盟委員會目前的提議，該機制下的免費配額將于2035年全部削減。相關草案細則在7月14日歐盟委員會發布的“Fit for 55 package”中公布。

這一機制在2019年底由歐盟委員會正式提出，一經提出中、美、俄、澳大利亞、巴西、南非、印度等WTO成員就分別表示嚴重關切。有多位專家向21世紀經濟報道記者表示，碳邊界調整機制短期內不會對中歐貿易造成大的影響，但未來的影響還要看正式出臺的具體內容。

綠色國際貿易壁壘風險

聯合國貿易和發展會議發布的報告稱，如果歐盟碳邊界調整機制的碳價格為每噸44美元，發達國家的收入將增加25億美元，而發展中國家的收入將減少59億美元。

實際上，根據歐盟委員會的提議，碳邊界調整機制將分三個階段逐步推出。2023-2025年為第一個試點階段，在此期間，歐盟進口商只需報告其進口產品中的嵌入式二氧化碳排放量，但不收取任何費用。

第二階段則是從2026年到2034年，這一階段進口商將必須為其嵌入式二氧化碳排放支付費用，也就是歐盟排放交易機制下的碳價格。但這僅為歐盟生產者的免費配額中未涵蓋的碳排放份額支付費用。

歐盟委員會建議每年減少10%的免費配額，E3G產業轉型與工業脫碳政策顧問Domien Vangenechten告訴21世紀經濟報道記者，這意味著進口商必須在該機制下支付相應費用獲取的排放份額量將逐年增加，直到2035年完全取消免費配額，到那時碳邊界調整機制將適用于100%的進口商品嵌入式排放，這也是碳邊界調整機制的第三階段。

歐洲氣候智庫雅克德洛爾研究所歐洲政策分析師Pierre Leturcq對21世紀經濟報道表示，碳邊界調整機制和現有歐洲碳市場（EU ETS）二者互不可少，CBAM若想實施就不可在現有的免費配額基礎上再增加免費配額量。因為根據WTO規則，CBAM將被視為“雙重救濟”和“非法補貼”。

因此，碳邊界調節機制下可能產生的進出口費用，和“碳關稅”概念也存在一定的區別。

世界資源研究所北京代表處研究、數據與創新部門（RDI）主任劉哲在接受21世紀經濟報道采訪時表示，目前CBAM機制還沒有涉稅或關稅，因為在整個政策出臺過程中，CBAM都注意不違反WTO規則，特別是第一條、第三條和第二十條，也就是不得有歧視性貿易措施的普遍最惠國待遇原則、國民待遇原則和為成員國經濟安全提供“免責”通道的一般例外原則。

劉哲認為，CBAM目前按照配額交易的方式來設計，是一種歐盟管轄范圍內的環境規制手段，之后逐漸加嚴可能產生超出歐盟管轄范圍的政策含義。目前，CBAM與EU ETS之間的關系還沒能在政策層面明確，所以它們之間的互動關系，比如兩個機制之下的配額是否能夠形成某些抵消或共同履約等，在目前階段還未可知。歐盟7月14日提出的方案僅僅是其立法進程的起點，對于CBAM的進程還有待進一步觀察。

CBAM在政策制定層面上要考慮的除了世貿規則之外，還有應對氣候變化的效果。碳市場研究機構碳市場觀察（Carbon Market Watch）政策總監Sam Van den plas認為，目前歐盟提案允許CBAM機制在2035年之前與免費配額重疊，而不是將其作為免費排放配額的替代方案，會為2030年以后重點行業的免費排放配額打開大門。“我們認為，這樣的豁免會讓污染嚴重的工業部門完全擺脫了困境，并在國際上發出了一個非常負面的信號。”

由于當前免費配額過剩已經對促進減排產生了一定的不利影響，碳市場機制其實未能達到激勵歐洲生產商投資低碳減排技術的效果。作為歐盟碳價不斷上漲的情況下打擊碳泄露的引入機制，CBAM只有在所涵蓋的部門的免費配額減少的情況下才可以被引入。

歐洲環保協會駐北京辦公室首席代表、中國項目負責人龍迪（Dimitri de Boer）對此進一步解釋道：“這是因為，只有免費配額不斷減少的情況下，歐盟生產商才會相對其他生產商處于不利地位，需要支付更高的碳成本，由此出現‘碳泄露’的風險。所以簡單來說，要引入CBAM機制，碳市場的免費配額削減就要隨之提上日程。否則就會與WTO規定相左。”

“歐盟委員會的提議似乎是謹慎的、協商一致的，側重于避免歧視，因此在世貿組織的合法性方面是有力的。但歐盟仍需解決一些有關收入去向、不發達國家待遇，以及承認其他國家和地區溫室氣體減排制度的問題。關于最后一點，我們呼吁建立一個多邊減排政策可比性論壇，可以由世貿組織貿易和環境委員會主辦。”Pierre解釋道。

中國鋼、鋁產業首當其沖

Pierre告訴21世紀經濟報道，中國方面受CBAM影響的兩個主要行業是鋼鐵和鋁。

根據能源基金會與Sandbag、E3G聯合發布的《碳邊境調節機制：進展與前瞻》研究分析報告，假設歐盟碳邊境調節機制全部生效，基于2035歐盟完全取消免費配額、每噸二氧化碳征收60歐元情景，以2019年的中歐貿易數據為例，中國出口歐盟的鋼鐵產品貿易額約47億歐元，將被征收約2.65億歐元碳邊境調節稅。碳邊境調節機制會導致中國向歐盟出口的鋼鐵成本增加約25%，鋁成本增加約9%。

從CBAM對國際貿易流動的影響來看，Pierre認為，中國不會是受CBAM提案影響最大的國家，受影響最大的國家是土耳其、英國和烏克蘭。但在2035年之前，鋼和鋁這兩個行業在歐洲都將繼續獲得免費配額。因此，頭幾年的調整幅度相對較小。2030年后甚至可能繼續處于邊緣狀態，主要原因有兩個。

首先，因為鋼和鋁也在未來中國碳市場的覆蓋范圍內。中國生產商將會為其生產過程中的碳排放付出成本，即使中國的碳價格與歐盟碳價還有較大差距。目前，中國碳價大約50元/噸，而歐盟碳價則在50歐元/噸。

第二，中國是目前全球最大的鋼、鋁生產國，國企在鋼鐵和鋁市場上占據主導地位，并已開始相當規模的脫碳投資。比如，中國鋁生產商在水電生產脫碳鋁方面也有可觀的能力；全球最大的鋼鐵制造商中國寶鋼也已經宣布其2023年碳達峰，2050年碳中和的目標。

劉哲認為，目前我國鋼鐵、鋁等出口歐盟的產品受歐盟進口產品環保標準約束，應在環保合規方面做得很不錯，單位產品含碳量應在國內屬于較低水平，甚至可能達到或超過歐盟水平，那樣的話反而有可能在CBAM機制下獲利。

值得注意的是，目前關于本輪歐盟氣候政策改革的一攬子提案，歐盟內部引發了激烈討論。劉哲表示，歐盟需要平衡對其企業競爭力的保護和對其消費者權益的保障，所以歐盟CBAM的價格含義應是趨于中性的，且可能會在下一階段考慮更多的國際合作，需要大量的政策制度創新改變全球治理格局。

“目前，各國承諾目標加總能夠控制溫升約2.3-2.4度，各國需要相向而行地去討論如何彌補控制全球氣溫上升2度以及1.5度以內之間的缺口。在這個過程中，中國企業可以發揮自身優勢進行示范和引領，爭取一個多元共贏的局面。”劉哲說。