2008年大部制改革后環保部的壓力

    機構升格后，環保部面臨的問題及解決問題的能力都沒有明顯變化。     “環保部的‘三定方案’(定職能、定機構、定編制)6月份出來，但和目前相比不會有太大變化。”環保部政研中心政策研究室主任馮東方說。     3月27日上午9點，北京市西城區西直門南小街115號——這是原環保總局辦公的地方，國家環保部部長周生賢將紅布拉下，“中華人民共和國環境保護部”白底黑字的牌子展現在人們面前。作為這次國務院機構改革中唯一升格的機構，環保部接下來面對的將是民眾的無限期許。     但是對于環保部來說，他們也許更希望這種期許適當降低。這次升格，環保部的職能并沒有多少改變，分散于水利部、農業部、原建設部、國土資源部、公安部等其他部門有關環境保護的職能并沒有統一收歸環保部。環保部執法人員、執法資源有限的現狀短期內也無法徹底改觀。     中國人民大學環境學院院長馬中認為，可以把這次環保總局的升格理解為一個“起點”。環保部作為國務院的組成部門，將有助于環保力量更多地參與國家的總體決策。     這次機構升格也是學者所說的“環境保護的國家意志”的又一次表現——中央政府對環境保護的重視已經屢有體現。     而這種越來越強烈的國家意愿是以日趨嚴峻的環境形勢為背景的。全國流經城市90%的河段受到不同程度污染，75%的湖泊出現富營養化；30%的重點城市飲用水源地水質達不到III類標準；46%的設區城市空氣質量達不到二級標準。2007年國家環保總局平均每兩個工作日就要接報處置一起突發環境事件。     “黔驢技窮”后的新舉措     環保部掛牌的同時，派出的第一個調查組正在重慶探訪。他們調查的是流經重慶市主城區境內的梁灘河，據當地環保部門去年底的監測結果：梁灘河的水質為劣V類(基本已無使用功能，農業用水也不行)，被人們形容為“色澤如墨”。     就在環保部掛牌的前兩天，周生賢部長在2008年全國環境執法工作會議上表示要“像鋼鐵一樣硬地從嚴執法”，“對群眾反映強烈的、掛牌督辦的案件，要查處到位、整改到位，查處一家、震懾一方、影響一片。”     環保總局的雷厲執法，近幾年已被人們所熟悉。從2005年到2007年，三年間環保總局掀起三次環保風暴，環保總局一度成了明星部委，而扮演環保總局代言人角色的1960年出生的副部級高官潘岳也成了受人矚目的個性官員。     這些外界所說的“風暴”其實并不是什么非常規舉措，而是正常的行政執法。“環保總局的行政手段絕對不是過頭了，還差得很遠。”自稱經濟學出身的馬中認為環保總局的行政手段還遠遠不夠。“環保風暴”反襯了環保部門長期的弱勢。     但是對于環保總局來說，2007年實施的“區域限批”被認為是環保部門近30年來啟動的最嚴厲的行政懲罰手段，潘岳甚至說這是環保總局行政執法的“最后一招”。     中國并不缺少有關環境保護的法律法規，但是這些法律法規賦予環保總局的執法權力卻是有限的。被環保人士寄予厚望的2003年頒布實施的《環境影響評價法》一樣沒有改變這種狀況。“法律的修訂是個復雜的過程。”馮東方說。這意味著環保部門的執法手段在短期內不會再有多少騰挪的空間。       在有人認為環保總局“黔驢技窮”之后，人們看到環保總局推出新舉措。今年2月，環保總局陸續出臺了繼去年綠色信貸之后的另兩項經濟政策——綠色保險和綠色證券。按照設計初衷，環境經濟政策力圖使環保成為企業的一種“內在約束”力量。      “從提出環境經濟政策路線圖，到出臺綠色信貸、綠色保險和綠色證券，只有半年時間，工作小組沒有休息過一天，四處奔走磋商，在既缺人力也缺經費的情況下，經過艱辛的努力完成了前幾項。”環境經濟政策無法依靠環保部門一己之力來實現，需要其他部門的協調和合作。潘岳的一番描述透露出政策出臺的艱難。他甚至表態：“任何一個宏觀經濟部門愿意來主導推行環境經濟政策，我們都會大力配合，甘做配角。”     但新政策卻面臨著挫折和反復。已推行半年的綠色信貸進展并不順利。一些高污染高能耗企業在一些地方同時也是高利潤高回報行業，銀行并不情愿削減它們的信貸規模。     在環境經濟政策的推行方面，環保部面臨的無疑是一場持久戰。     中央和地方分責     環保部掛牌不久，醞釀了兩年的《規劃環境影響評價條例(征求意見稿)》終于推出，從項目環評到規劃環評，這個大的跨越意在直接掐斷污染的源頭。這個原本計劃在去年夏天推出的條例經過了長時間的協調，因為需要克服地方和有關部門的阻力。     在經過了環保總局幾次大的環評執法的推動之后，地方的企業環評率明顯上升，但是人們發現污染狀況并沒有多少改善。“環評只是其中的一個環節，一個安裝了污水處理設備的工廠，能否在之后的運行中讓設備運轉起來，并不是環評所能控制的，仍然需要地方政府的監管。”中輝國環(北京)科技發展有限公司管理人員徐通說。環評是這家公司的一項重要業務。     “經過這幾年的努力，環保已經成為一些地方政府的剛性指標。”北京大學政府管理學院謝慶奎對《新世紀周刊》說，“但是對很多地方來說，仍然是發展優先于環保。”     “地方政府如果嚴格執法的話，很可能會逼死一些中小企業。”徐通說，“環保是需要成本的。舉例來說，一個價格上萬元的LV包，中國的制造商可能只能拿到一百元——利潤就更低，它沒有能力從中拿出一部分來治理環境，而皮革業恰恰是污染很重的行業。中國的很多企業又多屬于這種以加工型為主的產業。”     地方對于環境問題的矛盾態度決定了它們在行動上的猶疑。中央政府提出的“十一五”期間的節能減排目標，在已經過去的兩年里并沒有完成預計的減排任務，在剩下的三年里，政府要兌現這個莊嚴承諾將面臨巨大的挑戰。     壓力頗重的中央政府試圖層層分解責任，2007年底由國務院轉發節能減排“統計、監測、考核”方案，按照方案要求，節能減排作為地方和中央企業的一個硬性指標，并且采取“一票否決”，成為領導干部政績考核的一個重要內容。     但同時，人們也擔心與“官帽”掛鉤的節能減排會演變成一場數字游戲甚至數據造假。全國政協委員王玉慶在兩會期間就提醒說，對節能減排數據下降應該有清醒認識，“并不是說指標下降了，環境問題就解決了。”即使如期完成目標，中國的環境危機仍然不會解除。       由于受制于地方政府，地方環保部門一直缺乏作為，垂直管理的呼聲一度很高。環保部副部長吳曉青此前面對媒體提問表示，垂直管理在今年不會實施。環保部也不會干預地方環保部門的改革。      “關鍵是劃分中央和地方的環境事權。”馬中說。因為中央和地方沒有明確劃分的環境事權和環境財權，在環境治理上經常責任不明，互相推諉。這是一項繁復的工程，而這方面的工作目前似乎還沒有展開。     “對于環保部門本身來說，現在改成部，是一件很有壓力的事情。”環保部政研中心主任夏光說。環保部需要解決的難題還有很多。此外，也如美國環保協會會長FredKruppg所說，中國的環境問題并非強化某一個部門的權威就能解決。