中日釣魚島爭端禍起“紡織品問題”

　　日本與中國在釣魚島問題上的爭端愈演愈烈，在該問題上美國其實有不可推卸的責任。美國在釣魚島問題上的政策實際上受到了上世紀70年代紡織品問題的影響。時任美國總統尼克松為了備戰大選討好國內紡織業，才將釣魚島主權、日美紡織品密約、沖繩問題等不相關的問題聯系在一起，造成了當下的復雜狀況，種下了中日關系，甚至日美關系的禍根。

　　自去年9月野田佳彥政權對尖閣諸島(即我釣魚島及其附屬島嶼)國有化以后，日中關系陷入40年前邦交正?；詠?ldquo;最壞的狀態”。自民黨重掌政權已經過去半年，事態仍未出現好轉的跡象。重要閣僚參拜靖國神社，保守系政治家關于歷史問題的失言和妄言等，都加深了中國對日本的不信任感，而在欠缺溝通的情況下，相互不信任感還會造成負面的惡性循環。

　　美促日臺協商釣魚島

　　在此背景下，筆者承擔了一份工作，那就是調查《沖繩返還協定》(1971年6月17日簽署)中關于尖閣諸島施政權的外交文件。今年春天，筆者有幸看到了一份重要文件。

　　“羅杰斯國務卿在與愛知(揆一)外相在巴黎會談時，談到了這一問題(即尖閣諸島的主權問題———筆者注)，羅杰斯強烈要求日方與臺灣政府就這一問題展開對話。作為后續，今天羅杰斯國務卿向在倫敦的愛知外相傳遞信息，強調了在《沖繩返還協定》簽署之前，日本與臺灣進行協商的緊急性和重要性。”

　　在看到這段話的瞬間，還望讀者不要過于驚訝。這段話來自于時任美國副國務卿約翰遜寫給時任總統國家安全事務助理基辛格的一份秘密文件，這是1971年6月10日，文件標題就是“尖閣諸島”。在無數的美國政府文件中，這份文件被賦予最高級別密級———“EYESONLY”，也就是只有決策層核心人士才能閱讀。即使是看到這份解密文件也并不容易。

　　這份最高機密之所以如此令人驚訝，原因很簡單：今天，尖閣問題是日中之間最大的懸案，并導致事態一觸即發，臺灣堅決主張其擁有尖閣諸島的主權，日本政府則認為“不存在領土問題”。而美國當時作為日美同盟的盟主，卻要求日本與臺灣“就主權問題進行對話”。而且，這還是在即將簽署《沖繩返還協定》之前，也就是尖閣施政權將歸還日本之前，美國外交當局最高負責人當面向日本外務大臣提出了日臺直接協商的要求。

　　而且，日美外長在巴黎舉行談判的時間，僅僅是在簽署《沖繩返還協定》前的8天，也就是1971年6月9日。這份秘密文件的作者是上世紀60年代后期曾擔任駐日大使的知日派資深外交官約翰遜，收信者則是對尼克松政府外交和安全政策具有巨大影響力的基辛格。也就是說，這是在尼克松政府決定美國對日政策時，供政權核心閱讀的一份重要文件。

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　　這份秘密文件還有以下兩點內容：

　　1.假如日本與臺灣進行直接談判，應當基于臺灣實權人物、行政院副院長蔣經國通過肯尼迪大使向尼克松總統傳遞的信息，與蔣經國進行聯系，將日本同意參加日臺談判一事作為美國工作的成績。

　　2.向蔣經國提出建議，在美日簽署《沖繩返還協定》時，美國國務院發言人可做以下發言：“美國政府認識到日臺之間關于尖閣諸島主權的爭論。美國政府向日本返還施政權，不影響臺灣的主張，不增加日本的法律權利，也不損害臺灣的權利。”

　　如今，奧巴馬政府的正式觀點是，《日美安保條約》適用于日本施政權所及之處，因此“尖閣諸島也在日美安保的適用范圍內”。但是，關于尖閣諸島的主權問題，美國堅持中立立場，認為這是“當事者之間的問題”。這與歷屆美國政府態度相同。在尖閣問題上，美國政府承認日本的施政權以及美國根據相應條約承擔的義務，但對于尖閣的主權，美國的基本態度仍認為這是“另外的問題”。

　　美國這一政策的源頭，應當可以從上文引用的這份屬于最高機密的文件中看到。實際上，在簽署《沖繩返還協定》時，美國國務院發言人正是按照約翰遜的建議，向媒體發布了評論。

　　從前文第1項內容可以看出，美國尖閣政策的形成，與尼克松政府在內政上最重要的課題———紡織品問題密切相關。究其原因，其中提到的“肯尼迪大使”正是受尼克松總統委托擔任紡織品交涉重任的關鍵人物。針對臺灣、韓國、香港和日本大量向美國出口紡織品的情況，他要求這些談判對手自主實施嚴格的出口管制。

　　1969年11月，日美首腦在華盛頓舉行會談。這次歷史性的會談決定，將美國統治下的沖繩歸還日本，并在無核化問題上與日本本土同樣對待。尖閣諸島與沖繩和小笠原群島一樣，是在1951年《舊金山和約》簽署后由美國施政的。關于這些領土的主權問題上，美國確認了日本的“潛在主權”。雖然這些領土當時處于美國的統治之下，但美方尊重日本的主權。因此，雖然《舊金山和約》第二條規定日本承諾放棄朝鮮半島、臺灣和千島列島等日本在二戰以前奪取和控制的領土，但尖閣諸島與這些領土的法律性質明顯不同。

　　在1969年的這次會談中，尼克松總統與佐藤榮作首相達成了兩項密約。第一是所謂的“沖繩核密約”，在沖繩美國最多時儲備有120枚以上的核彈頭，美國將在歸還沖繩時撤走這些核武器，但在有事時，日本將事先允許美國將核武器再次運入沖繩。第二，作為美國確認1972年返還沖繩的回報，日本表示將盡快簽署日美紡織品協定，在對美出口紡織品問題上進行全面的自主管制。這就是“日美紡織品密約”。通俗說來，這就是“繩”與“絲”的交換。

　　尼克松曾于1960年在大選中失敗。1968年大選時，他為了動員南部選票，承諾將采取必要措施限制紡織品進口。1969年2月，在就任總統后不久，尼克松決定與相關國家進行協商，要求這些出口國以“自主判斷”的形式解決紡織品問題。為此，紡織品問題在尼克松政府內的優先次序極高，也是尼克松本人極為關注的課題。

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　　曾考慮擱置歸還施政權

　　由于紡織品相關問題，就在《沖繩返還協定》簽署之前不久，在尼克松政府內部曾出現過有關是否歸還尖閣諸島施政權的重大爭論。筆者想用過去的報道簡要介紹這一情況。

　　2003年10月17日，筆者曾根據美國國家檔案館的檔案發表過一篇報道，文章的標題為《尼克松政府曾因紡織品談判討論拒絕歸還尖閣》，文章內容如下：

　　根據17日解密的美國政府檔案，在1971年日美紡織品談判遭遇困難時，尼克松政權內部曾強烈批評日本所采取的不妥協姿態，并討論過拒絕在返還沖繩時歸還尖閣諸島施政權的方案，希望以此達到“對日震撼效果”。

　　在1972年大選之前，尼克松政府曾承諾解決紡織品談判問題，以獲得國內紡織行業相關選票。這是首次發現其打算利用尖閣返還問題作為對日交涉的籌碼。

　　與現在尖閣諸島的新聞熱度不同，當時這篇稿件并未引發什么關注。這篇稿件的根據是1971年6月7日總統助理彼得森寫給尼克松的秘密備忘錄。備忘錄將原本毫無關系的紡織品問題同尖閣問題聯系在一起，顯示了尖閣施政權返還日本一事在美國政權核心形成的爭論。這里，筆者列出備忘錄的要點：

　　1.肯尼迪大使報告，美臺之間已經就臺灣進行5年的對美紡織品自主限制達成了“預備共識”，但是，這其中仍存在激烈的爭論點。最近，由于“兩個中國”等政策，臺灣認為受到了美國的嚴重打擊。2.肯尼迪大使確信，解決問題唯一的辦法是擱置將尖閣諸島施政權返還日本一事。這樣可以保全臺灣在國內外的面子，并使蔣經國副院長擺脫政治困境。

　　3.肯尼迪大使認為：“這并不是要暗示將島交給臺灣，比起將施政權交給日本而讓臺灣喪失面子，維持現狀更加明智。”

　　就在要簽署包括歸還尖閣施政權在內的《沖繩返還協定》之前，尼克松政府內部試圖讓對臺紡織品談判獲得成果。當時，美國與日本和韓國也在進行同樣的紡織品談判。美國試圖讓臺灣接受自主管制，并以此為突破口，迫使日韓盡快在紡織品談判中妥協。這其中，尖閣問題成為美國對日本使用的一張牌。

　　自1971年開始，臺灣就通過駐美使館向羅杰斯國務卿傳話稱：“釣魚島與臺灣有極為密切的聯系。鑒于美國將于1972年結束占領，應當尊重臺灣的主權，將釣魚島返還臺灣。”

　　而且，尼克松政權當時尋求盡快結束越南戰爭，因此需要接近共產黨控制的中國本土，以改變整個冷戰的格局。在此情況下，美國有必要對臺灣采取懷柔政策，基辛格主導的“兩個中國”政策也必須獲得臺灣的理解。因此，肯尼迪為了在盡快完成紡織品談判的同時保全臺灣的面子，通過彼得森向尼克松建議“擱置歸還尖閣施政權”。

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　　最終決定“分別處理”

　　此后，1971年6月7日，尼克松和基辛格討論了這一問題，其后還與彼得森一起談論此事。筆者有當天尼克松和基辛格電話討論的錄音，謹記錄如下：

　　尼克松：“我們現在面臨什么情況?我馬上要去那邊，這事情很重要么?”

　　基辛格：“(如果擱置歸還尖閣施政權)會讓與日本的交涉告吹。中國和臺灣都認為(尖閣)是臺灣的一部分。(中國)如果奪取臺灣，就能夠獲得尖閣。”

　　尼克松：“最重要的是要在紡織品問題上有所作為。”

　　基辛格：“這會在對日關系上付出想像不到的代價。再過一周就要簽署《沖繩返還協定》了?？夏岬?大使)覺得應該把這一問題提出來。”

　　尼克松：“跟彼得森說這件事情，是不是能夠管用?”

　　基辛格：“他就像是肯尼迪的代表一樣，他應該沒問題。”

　　尼克松：“五分鐘后見。”

　　在與彼得森會面之前，尼克松和心腹基辛格之間做了如上討論。從錄音中可以看出，基辛格反對“擱置返還尖閣施政權”，他認為這會造成對日關系付出“想像不到的代價”。

　　更令人感興趣的是，尼克松在接受基辛格建議之前，先說到“最重要的是要在紡織品問題上有所作為”。最終，尼克松拒絕了彼得森以及其背后的肯尼迪的建議，同意在返還沖繩同時歸還尖閣的施政權。

　　但從錄音中也能夠看出，尼克松更為擔心的是紡織品問題。即使在《沖繩返還協定》即將簽署之際，他心中也仍然搖擺不定。為了次年大選的勝利，他希望履行對國內紡織業界的承諾。因此，他一度被國內政治的需求所誘惑，打算將尖閣問題甚至是沖繩問題與紡織品問題相聯系。

　　最終，尼克松政府采取將施政權和主權“分別處理”的戰略，這也為奧巴馬政府所繼承。

　　密約產生深遠影響

　　正是由于紡織品問題，造成了日中之間出現了如此重大問題，對日美關系也產生了微妙影響。

　　筆者曾采訪了1971年參加日美外長巴黎會談的時任外務省法規課長栗山尚一。但令人驚訝的是，他說并不記得當天曾談到過尖閣諸島問題。

　　但是，日本駐法國使館就此次會談發出的密電卻記載，羅杰斯表示：“關于尖閣諸島，國府(臺灣政府———筆者注)對于其普通國民的反應非常憂慮。在此問題上，日本政府是否能夠采取一定的方法，在不妨礙法律立場的情況下，對我們有所幫助?”

　　很顯然，沖繩歸還問題、日美紡織品密約、尖閣諸島主權問題等，原本并無關系的問題被錯綜復雜地聯系在一起，為今天的日美關系和日中關系留下了禍根。

　　我們也可以看到，美國是在優先考慮內政上的利益，并精明地利用對盟國的外交關系。這些密約的代價，就是可能因無人小島導致偶發沖突，甚至破壞地區安全和戰略穩定。