八組容易混淆的行政公文文種辨析

　　正確選用辨析。

　　一、公告、通告與通知

　　公告是“適用于向國內外宣布重要事項或法定事項”的行政公文。通告是“適用于公布社會有關方面應當遵守或者周知的事項”的行政公文。通知是“適用于批轉下級機關公文，轉發上級機關和不相隸屬機關的公文，傳達要求下級機關辦理和有關單位周知或者執行的事項，任免人員”的行政公文。公告，根據其作用可以劃分為重要事項公告、法定事項公告;通告，根據其作用可以劃分為制約性通告、知照性通告;通知，根據其作用可以劃分為發布性通知、轉發性通知、指示性通知、知照性通知和任免性通知。由此可見，公告、通告和知照性通知均具有“告知事項”的功能。

　　公告、通告與知照性通知雖有告知事項的相同點，但不能隨意拿公告取代通告或拿通知取代公告和通告，其主要區別有四點：①告知范圍不同。公告是面向國內外公開告知，通告是面向轄區一定范圍內公開告知，而通知是面向內部告知下級單位辦理某一事項。②發文機關不同。公告一般限于最高權力機關、最高行政機關及其工作部門，省一級領導機關，某些法定機關如人民法院、人民檢察院以及被授權的部門如海關、新華社、人民銀行等，地方行政機關和企事業單位一般不使用公告;而通告和通知則各級單位均可行文，無限制性。③內容性質不同。公告內容屬重要事項或法定事項，重在知照性;通告內容專業性較強，或宣布行政措施，或告知具體事務，兼有知照和約束的作用;知照性通知主要是告知周知性事務，如召開會議、節假日安排、機構設置或調整、印章啟用或更換等。④發布方式不同。公告一般通過新聞媒體發布;通告除了在新聞媒體發布外，也可采用在相關地區張貼的方式;而通知一定是用常規行政公文形式來下發。

　　明白了公告、通告與知照性通知諸多方面的區別，就可避免公開告知事項和內部告知事項混用文種的現象，就可避免凡“告知公眾”均用公告的現象，就可避免在一定范圍內遵守或周知的事項也用公告的現象，但也一定要記住凡有關法定事項一定要用公告。

　　二、命令、決定與通報

　　命令是“適用于依照有關法律公布行政法規和規章;宣布施行重大強制性行政措施;嘉獎有關單位及人員”的行政公文。決定是“適用于對重要事項或者重大行動做出安排，獎懲有關單位及人員，變更或者撤銷下級機關不適當的決定事項”的行政公文。通報是“適用于表彰先進，批評錯誤，傳達重要精神或者情況”的行政公文。由此可見，命令中的嘉獎令、決定中的獎勵決定和通報中的表彰通報均具有“表彰先進”的功能。

　　嘉獎令、獎勵決定和表彰通報雖都可以表彰先進，但也不能隨便抓到什么表彰類文種就用什么文種，因為三者之間有著嚴格的區別：①發文機關不同。嘉獎令只有具備發布命令權根的機關(一般為中央軍委、國務院及部級機關)方可使用，其他無權使用命令的機關只能選擇決定與通報。②行文目的不同。嘉獎令和獎勵決定側重于下組織結論，即對單位或個人的事跡予以肯定和贊揚，作出組織決定;表彰通報則側重于樹立典型，宣傳好人好事，起教育群眾、推動工作的作用。③獎勵級別不同。對事跡特別突出、貢獻特別卓越的單位或個人給予獎勵(如授予國家級榮譽稱號)，用命令;對業績顯著、貢獻突出的給予獎勵(如授予榮譽稱號)，用決定;對事跡先進，但還夠不上嘉獎、記功等獎勵而給予表揚的，用通報。④獎勵內容不同。使用決定進行表彰，一般是精神獎勵與物質獎勵并重;而使用命令和通報進行表彰，是以精神獎勵為主，一般沒有物質獎勵。

　　各級行政機關實行獎勵，應該依據法律的規定和職權，根據獎勵的性質、級別和作用等實際情況，選擇相應的文種。如《國務院、中央軍委關于授予金春明同志“雷鋒式消防戰士”榮譽稱號的命令》(國函〔2006〕31號)、浙江省人民政府《關于表彰浙江省農業科技突出貢獻者和先進工作者的決定》(浙政發〔2006〕36號)、溫州市人民政府辦公室《關于表彰溫州市創建中國優秀旅游城市工作先進單位先進個人的通報》(溫政辦〔2003〕129號)，這三個文件選擇的表彰文種就非常合適。{page_break}

　　三、命令與通知

　　命令是“適用于依照有關法律公布行政法規和規章;宣布施行重大強制性行政措施;嘉獎有關單位及人員”的行政公文。通知是“適用于批轉下級機關的公文，轉發上級機關和不相隸屬機關的公文，傳達要求下級機關辦理和需要有關單位周知或者執行的事項，任免人員”的行政公文。命令，根據其作用可以劃分為公布令、行政令、嘉獎令和任免令;通知，根據其作用可以劃分為發布性通知、轉發性通知、指示性通知、知照性通知和任免性通知。由此可見，命令和通知均具有“發布規章和人事任免”的功能。

　　命令和通知雖然均有發布規章和人事任免的功能，但兩者之間有著明顯的區別：①發布規章的不同。命令“適用于依照有關法律公布行政法律和規章”，即只有國家主席、全國人大常委會和委員長、國務院總理和各部部長、縣級及以上地方政府等才可以在法定權限內發布規章;而縣級以下地方政府和各級人民團體、企事業單位不能用命令發布，只能用通知來發布規章。②人事任免的不同。只有經全國人大批準的國務院組成人員任命名單，才能用命令形式來發布;省及以下政府、部門和各級人民團體、企事業單位的人事任免不能用命令，而使用通知。

　　在實際工作中，要嚴格并規范使用令來發布規章和人事任命。如溫家寶總理于2008年7月21日發布《對外承包工程管理條例》的《中華人民共和國務院令》第536號;財政部謝旭人部長于2007年10月12日發布《金融企業國有資產評估監督管理暫行辦法》的《中華人民共和國財政部令》第47號;再如胡錦濤主席于2008年3月16日發布“根據中華人民共和國第十一屆全國人民代表大會第一次會議的決定，任命溫家寶為中華人民共和國國務院總理”的第一號《中華人民共和國主席令》。這些用令來發布規章和人事任命就非常正確、非常規范。

　　四、決定、通知與意見

　　決定是“適用于對重要事項或者重大行動做出安排，獎懲有關單位和人員，變更或者撤銷下級機關不適當的決定事項”的行政公文。通知是“適用于批轉下級機關的公文，轉發上級機關和不相隸屬機關的公文，傳達要求下級機關辦理和需要有關單位周知或者執行的事項，任免人員”的行政公文。意見是“適用于對重要問題提出見解和處理辦法”的行政公文。決定，根據其作用可劃分為政策性決定、部署性決定、獎懲性決定和變更撤銷性決定;通知，根據其作用可劃分為發布性通知、轉發性通知、指示性通知、知照性通知和任免性通知;意見，根據其作用可劃分為下行的指導性意見、上行的建議性意見和平行的協商性意見。由此可見，決定、通知和指導性意見都屬下行文，均有“向下級布置工作”的功能。

　　決定、通知與指導性意見雖然均具有向下級布置工作的功能，但三者之間的區別也是明顯的：①行文目的不同。決定一般側重于宏觀指揮;通知一般側重于微觀指示;意見一般側重于微觀指導，即取代了過去指示的作用。②內容特征不同。決定常用于重要事項、重大行動的安排，帶有較強的決策性和綱領性，提出的辦法、措施比較原則;通知使用面寬，常用于部署工作，要求明確而具體;用于下發的意見大多是針對新情況、新問題提出見解和處理辦法，或作原則性指導，或提出明確具體的要求，文中往往有較多的說理成分。③執行程度不同。決定的指令最強，通知次之。意見作為下行文兼具指令性和指導性兩種效用：如文中對貫徹執行有明確要求的，下級機關應遵照執行;無明確要求的，下級機關可參照執行。

　　在實際工作中，這三類向下級布置工作的文件使用較多，如《國務院關于加強市縣政府依法行政的決定》(國發〔2008〕17號)、《國務院關于做好免除城市義務教育階段學生學雜費工作的通知》(國發〔2008〕25號)、《國務院關于促進資源型城市可持繞發展的若干意見》(國發〔2007〕38號)。為了準確把握這些文種，其前提一定要準確把握行文的目的和行文的內容。

　　五、函與意見

　　函是“適用于不相隸屬機關之間商洽工作，詢問和答復問題，請求批準和答復審批事項”的行政公文。意見是“適用于對重要問題提出見解和處理辦法”的行政公文。函，根據其作用可劃分為商洽函、詢問答復函和求批審批函;意見，根據其作用可劃分為下行的指導性意見、上行的建議性意見和平行的協商性意見。由此可見，商洽函和協商性意見大多屬于平行文，均有“向平級和不相隸屬機關之間協商工作”的功能。

　　商洽函和協商性意見雖具有向平級和不相隸屬機關之間協商工作的相同點，但兩者之間還是有區別的：①行文內容不同。函之間協商的常為一般事宜，如商談人事調動、聯系參觀學習、邀請講學或業務指導等;意見之間協商的常為重要事宜，如《××省人民政府辦公室關于加強長江近期防洪建設若干意見的修改意見》。②回復要求不同。去函一般要求有復函;意見一般無回復，因為協商性意見僅供對方參考，也就是說對方可以采納，也可以不采納。

　　從實際情況看，商洽函與協商性意見的行文目的、行文作用比較接近，所以一般使用商洽函較多，使用協商性意見較少。{page_break}

　　六、報告、請示與意見

　　報告是“適用于向上級機關匯報工作，反映情況，答復上級機關的詢問”的行政公文。請示是“適用于向上級機關請求指示、批準”的行政公文。意見是“適用于對重要問題提出見解和處理辦法”的行政公文。報告，根據其內容性質可劃分為工作報告、情況報告、答復報告和報送報告;請示，根據其作用可劃分為請求批示性請示、請求批準性請示;意見，根據其作用可劃分為下行的指導性意見、上行的建議性意見和平行的協商性意見。由此可見，報告、請示和建議性意見都屬上行文，均具有“向上級反映工作”的功能。

　　報告、請示與建議性意見雖然均有向上級反映情況的功能，但三者之間區別有三點：①行文目的不同。報告側重于匯報工作、反映情況;請示側重于上級指示、批準;作為上行文的意見側重于對重要問題提出解決辦法，要求上級批轉執行。②行文時間不同。報告不受時間限制，事前、事中和事后都可行文;請示必然在事前行文;意見一般也在事前行文。③文種特點不同。報告具有單向性，不需要上級回文批復;請示具有雙向性，上級一定要回文批復;而上行的意見也具有雙向性，上級或上級授權文秘部門一般用通知來批轉或轉發。

　　在實際工作中，報告與請示的混用情況還比較嚴重。有的明明是要求上級領導“批復”的，應用請示，卻用報告行文;有的只是報告工作，其所采取的措施本單位有權決定，不過是程序應讓上級部門知道，而不是要求上級“審批”，卻用請示行文，或在結尾處用上“妥否，請批復”、“以上報告妥否，請審批”等結語，讓擬辦部門無所適從;有的在報告中夾雜請示的事項，有的在請示中充塞報告的內容，還有的兩者合二為一稱之為“請示報告”。另外，有的同志還不知道報告的適用范圍已刪去“提出意見和建議”的功能，因此上行的建議性意見已取代了呈轉性報告和請求批轉性請示。對于這些容易混淆的問題，我們必須把它弄清楚，才能正確使用公文文種。

　　七、函與請示

　　函是“適用于不相隸屬機關之間商洽工作，詢問和答復問題，請求批準和答復審批事項”的行政公文。請示是“適用于向上級機關請求指示、批準”的行政公文。函，根據其作用可以劃分為商洽函、詢問答復函和求批審批函;請示，根據其作用可以劃分為請求批示性請示和請求批準性請示。由此可見，函和請示均具有“請求批準”的功能。

　　求批審批函和請示雖然均有向對方請求批準的功能，但兩者之間區別是嚴格的：①行文對象不同。凡是向不相隸屬機關請示批準事項，應用函;凡是向有隸屬關系的上級機關請求批準，應用請示。②行文語氣不同。向不相隸屬關系的主管機關提出請批事項的函，要彬彬有禮，語氣委婉，不卑不亢，多用商請性詞語;向有隸屬關系的上級請求批準的請示，要體現敬重上級，言辭懇切，多用呈告性詞語。③結尾用語不同。求批函的尾語，多用“特此致函，請予函復”;請示的尾語，常用“特此請示，請予批復”。

　　目前，向不相隸屬的機關之間請求批準使用請示的現象屢見不鮮，究其原因有以下兩個方面：一是發函機關認為求人辦事，用函不足以表示尊重，怕影響問題的解決，或者曾因用函行文碰過釘子，于是為了好辦事而改用請示;二是收函機關認為使用平行文函來請求批準是小看了自己，于是擱置拖延，故意刁難。總之，關鍵在于對函這一文種的性質、作用了解不夠，造成了認識上的誤區。《國務院辦公廳關于實施<國家行政行政機關公文處理辦法>涉及的幾個具體問題的處理意見》(國辦函〔2001〕1號)中強調指出：“函作為主要文種之一，與其他主要文種同樣具有由制發機關權限決定的法定效力。”為了促進公文的規范化，函與請示混用的現象必須引起重視并加以糾正。尤其需要強調的是，具有某些審批權限的職能部門應明確函的效力，切實從自身做起，不應要求平行機關和不相隸屬機關請求批準寫請示，也不應用“批復”來答復審批事項。{page_break}

　　八、批復、復函、通知與報告

　　批復是“適用于答復下級機關的請示事項”的行政公文。函是“適用于不相隸屬機關之間商洽工作，詢問和答復問題，請求批準和答復審批事項”的行政公文。函從行文往來上可劃分為發函和復函。通知是“適用于批轉下級機關的公文，轉發上級機關的和不相隸屬機關的公文，傳達要求下級機關辦理和需要有關單位周知或者執行的事項、任免人員”的行政公文。報告是“適用于向上級機關匯報工作，反映情況，答復上級機關的詢問”的行政公文。由此可見，批復、復函、通知和報告均具有“回復事項’的功能。

　　批復、復函、通知和報告雖然均具有回復事項的功能，但三者的區別還是很明顯的：批復是僅對請示的回復;復函主要是對去函的回復，也兼有文秘部門經上級授權對請示的回復;通知的回復事項主要體現二點：一是用“批轉”或“轉發”的通知對上行文的意見進行回復，二是文秘部門經上級授權對請示的回復;報告就是對上級機關詢問的答復。

　　這是特別要指出，一定要弄清對請示回復的三種情況：一是上級用批復來答復下級的請示，這一點大家都清楚。二是用函來答復請示，這主要指收到請示的上級機關授權文秘部門，以復函的形式答復報送請示的機關。如國務院授權國務院辦公廳函復一些省市或部委的請示，省政府授權省政府辦公廳函復一些地市或廳局的請示等。如國務院辦公廳致四川省人民政府的《關于成都皮影博物館冠名問題的復函》(國辦函〔2006〕79號)、浙江省人民政府辦公廳致省外事辦的《關于在美國舉辦中國浙江攝影圖片展和中國浙江漁民畫展的復函》(浙政辦函〔2001〕26號)，屬此類型。三是用通知來答復請示，這也是指收到請示的上級機關授權文秘部門，以通知的形式答復報送請示的機關。如《國務院辦公廳關于批準淮北市城市總體規劃的通知》(國辦函〔2006〕90號)，屬此類型。筆者特意從中央人民政府門戶網站考察了國務院辦公廳2005年8月26日至2008年2月15日所有授權答復請示的函件，共計38份，其中用“復函”答復的24份，用“通知”答復的14份。在14份答復請示的通知中，3份用于答復調整國家級自然保護區，5份用于答復批準城市總體規劃，6份用于答復調整中國人民銀行貨幣政策委員會組成人員。用“復函”答復請示的占63%，用“通知”答復請示的占37%。此外，還有三點值得注意：①用“復函”或“通知”答復指示，都只能用“信函格式”與之匹配行文，在發文字號的機關代字中有一“函”字;②由于發文機關與受文機關是不相隸屬關系，所以授權的答復可視為“審批函”或“需要有關單位周知或執行的事項性通知”;③在答復請示的正文中，務必在引述請示標題及文號之后，寫上“經×××同意(批準)”或“經×××領導同意(批準)”，表明依據，再寫答復事項。

　　總之，準確把握一些較為復雜的公文文種，確是一件不易的事情，但只要認真去辨析還是可以搞清楚的。為了減少公文文種混用、錯用現象的發生，在撰制公文前務必弄清行文目的，弄清行文關系，弄清行文范圍，弄清行文內容，那么就能在公文文種的選用上做到正確而規范，進而寫出高質量的公文，提高辦文辦事的效率。