環(huán)保“費改稅”的影響力和未來面臨的挑戰(zhàn)

　　環(huán)境保護稅法草案提請十二屆全國人大常委會第二十二次會議審議，草案提出在我國開征環(huán)境保護稅，環(huán)境保護稅正式進入立法程序，環(huán)保稅有望在2017年1月1日正式實施。環(huán)保稅的開征并不是那么美好，其自身也無法擔負起環(huán)境保護的重任。即使我們以費改稅的平常心來看待它，其未來的道路也不會一帆風順。

　　《環(huán)境保護稅法(草案)》的主要亮點內(nèi)容

　　1. 征收對象和排污費收費標準

　　本次立法是按照“稅負平移”的原則，將現(xiàn)行排污費制度向環(huán)保稅制度轉移。根據(jù)草案，從排污費“稅負平移”到環(huán)保稅，環(huán)保稅的征收對象跟現(xiàn)行排污費相銜接，征稅對象為大氣污染物、水污染物、固體廢物和噪聲等4類;草案將現(xiàn)行排污費收費標準作為環(huán)保稅的稅額下限，規(guī)定：大氣污染物稅額為每污染當量1.2元;水污染物為1.4元;固體廢物按不同種類，稅額為每噸5元至1000元;噪聲按超標分貝數(shù)，稅額為每月350元至11200元。

　　2. 哪些情形可免繳環(huán)保稅

　　未來環(huán)保稅征收的主體不包括：

　　(1) 不向普通居民征收。草案還提出，向依法設立的污水集中處理、生活垃圾集中處理場所排放應稅的污染物，繳納處理費用的，不繳納環(huán)保稅。從上面兩點可以看出，環(huán)保稅的納稅人是企業(yè)，不會向普通居民征收。

　　(2) 機動車污染免稅。草案中列舉了稅收優(yōu)惠的情形，明確提出機動車、船舶和航空器等流動污染源排放的應稅污染物應給予免稅。此外，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)(不包括規(guī)模化養(yǎng)殖)排放的應稅污染物等也將免稅。對于排放應稅大氣污染物和水污染物的濃度值低于國家或地方規(guī)定的污染物排放標準50%的減半征稅。

　　環(huán)保稅征收對哪些行業(yè)有影響?

　　環(huán)保部部長陳吉寧曾表示，設立環(huán)境保護稅的核心目的不是為了增加稅收，而是為了建立機制，鼓勵企業(yè)少排放污染物，多排多繳稅，少排少繳稅。根據(jù)《環(huán)境保護稅法(草案)》，環(huán)保稅的重點監(jiān)控(排污)納稅人，是指火電、鋼鐵、水泥、電解鋁、煤炭、冶金、建材、采礦、化工、石化、制藥、輕工(釀造、造紙、發(fā)酵、制糖、植物油加工)、紡織、制革等重點污染行業(yè)的納稅人及其他排污行業(yè)的重點監(jiān)控企業(yè)。這意味著，一旦環(huán)保稅征收，上述行業(yè)將受到更顯著的影響。

　　從征稅對象上看，四大污染物中大氣污染物將占“大頭”。按照草案征稅標準，約90%來自大氣污染物，約10%來自水污染物。從行業(yè)來預測，大氣污染物中，黑色金屬冶煉及壓延加工業(yè)，非金屬礦物制品業(yè)，有色金屬冶煉及壓延加工業(yè)，化工，電力、熱力的生產(chǎn)和供應業(yè)等5個行業(yè)繳納的環(huán)保稅，占全部大氣污染物環(huán)保稅收入的88%。水污染物中，化工、造紙、醫(yī)藥、紡織業(yè)、黑色金屬冶煉及壓延加工業(yè)、農(nóng)副食品加工業(yè)、發(fā)酵和釀造、制革等8個行業(yè)繳納的環(huán)保稅將占80%。

　　未來環(huán)保稅實施，有兩類企業(yè)將會受益，第一類是一直比較注重節(jié)能環(huán)保的企業(yè)，比如部分央企，其排放指標已經(jīng)達到國際領先水平。第二類受益企業(yè)是從事節(jié)能環(huán)保業(yè)務的企業(yè)，如污水防治、廢氣治理、固廢治理等行業(yè)企業(yè)，環(huán)保稅實施后將獲得更多業(yè)務機會。第二類企業(yè)包括部分從事環(huán)保的第三方企業(yè)，也包括部分企業(yè)集團的環(huán)保部門和環(huán)保業(yè)務板塊。第三方環(huán)境監(jiān)測和環(huán)境審計將發(fā)揮重要作用，而第三方企業(yè)會因為業(yè)務專注、專利技術和人才儲備在工業(yè)園區(qū)和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的節(jié)能環(huán)保升級改造中獲得更多機遇。

　　環(huán)保稅面臨的四大質(zhì)疑及解答

　　近期，全國人大常委會開始對國務院提交的《環(huán)境保護稅法(草案)》進行審議，這標志著環(huán)境保護稅正式進入立法程序，環(huán)保稅有望在2017年1月1日正式實施。目前，學界、稅務系統(tǒng)、環(huán)保系統(tǒng)以及社會公眾對該部法律草案都有不同程度的認識，也提出了很多質(zhì)疑和完善建議。

　　1. 環(huán)境保護稅法能否真的保護環(huán)境

　　目前，中國涉及環(huán)境保護的稅種已有很多，如消費稅中對高污染的消費品征稅、車輛購置稅中對清潔車輛免稅、企業(yè)所得稅中對環(huán)保所得給予優(yōu)惠、資源稅中對污染環(huán)境的資源征稅等。這些稅種都不同程度地增加了污染環(huán)境產(chǎn)品的稅收負擔，也在一定程度上起到了環(huán)境保護的作用。目前的環(huán)保稅實質(zhì)是排污稅，即將排污費改為稅收，并非增加新的稅種，從原則上看，企業(yè)的負擔也不會有明顯增加。因此，在當前經(jīng)濟下滑的大環(huán)境下，開征環(huán)保稅并不會給經(jīng)濟發(fā)展帶來負面影響。同時，我們也應當認識到環(huán)保稅的巨大局限性，不能將環(huán)境保護的重任寄托在環(huán)保稅這一個稅種之上。

　　2. 環(huán)境保護費改稅是否一定是歷史的進步

　　中國歷史上曾出現(xiàn)過“費擠稅”、“費大于稅”的現(xiàn)象，經(jīng)過十幾年的改革，這種局面已經(jīng)大大改變。目前中國征收的車輛購置稅就是從車輛購置費改過來的，征收的消費稅中也包含由養(yǎng)路費改過來的燃油稅。從之前費改稅的實踐來看，費改稅是歷史性進步。因為稅的立法層級更高、執(zhí)法更規(guī)范，更不容易受到地方政府干預。當前中國環(huán)境保護費改稅的主要原因也是考慮到排污費制度存在執(zhí)法剛性不足、地方政府與部門干預的問題。但從目前的制度設計來看，環(huán)境保護費改稅的效果未必有車輛購置費改稅的效果好。

　　《環(huán)境保護稅法(草案)》授權省級人大制定環(huán)保稅的具體管理辦法，這說明環(huán)保稅的定位是地方稅，未來的征收機關是地方稅務局。由于環(huán)保稅收入歸地方政府，征管也是由地稅局負責，同時，在確定具體應納稅額時，還需要得到地方環(huán)保局的配合，因此，在短期內(nèi)，未來的環(huán)保稅實施中還很難解決執(zhí)法剛性和地方政府干預的問題。車輛購置稅的執(zhí)法效果較好是因為其屬于中央稅，由直接隸屬于中央的國家稅務局負責征管，地方政府和相關部門很難干預。因此，很多地稅局官員認為，如果僅僅是為了加強執(zhí)法剛性、減少地方干預而費改稅，其必要性并不是很大。

　　3. 稅務機關是否有能力征管環(huán)保稅

　　環(huán)保稅是技術性非常強的稅種，必須對納稅人的排污情況進行監(jiān)測，而稅務機關顯然不具備監(jiān)測納稅人排污情況的技術手段和人力資源。因此，《環(huán)境保護保稅法(草案)》將污染物監(jiān)測、監(jiān)督和審核確認的職能仍然留給環(huán)保局。這樣就造成一個稅種的征管需要兩個部門(系統(tǒng))互相配合的局面。這種情況在其他稅種的征管中是不存在的。

　　由于中國目前仍然存在條塊分割、部門保護主義的問題，地稅局和環(huán)保局的協(xié)調(diào)與配合必然會面臨諸多法律和實踐上的難題。一方面，地稅局征收環(huán)保稅的能力不足，還有待加強;另一方面，由于環(huán)保局處于配合征收的地位，其參與環(huán)保稅征收的積極性不強。由此可能會大大降低環(huán)保稅的執(zhí)法剛性和效率，增加征管成本，在短期內(nèi)，環(huán)保稅的征收效果可能很難比排污費好。

　　另外一個重要的問題是地稅局和環(huán)保局在責任承擔上的分配。雖然在形式上表現(xiàn)為地稅局最終決定納稅人繳納稅款的多少，但實際上，納稅人是否納稅以及納多少稅都是根據(jù)環(huán)保局的監(jiān)測數(shù)據(jù)決定的。因此，如果針對納稅人的征稅行為違法，究竟是追究地稅局的責任還是追究環(huán)保局的責任，這是兩個部門都很關心的現(xiàn)實問題。如果納稅人不服地稅局的征稅決定，究竟是起訴地稅局還是起訴環(huán)保局也是一個值得研究的問題。這些疑難問題在目前的《環(huán)保稅法(草案)》中均未規(guī)定，而全國人大常委會通過后的正式法律恐怕也不會對這個爭議較大的問題作出明確規(guī)定，未來實踐中的難題可能還要留給國務院和最高人民法院解釋。

　　4. 環(huán)保稅能否增加環(huán)保資金投入

　　環(huán)境保護費改稅之后還帶來了一個值得重視的問題，即環(huán)保經(jīng)費的投入。很多人認為，國家開征環(huán)保稅表明國家對環(huán)保的重視，因此，開征環(huán)保稅后，環(huán)保資金投入一定會大大增加。這種理解實際上是錯誤的。由于目前征收的排污費是專款專用，即全部列入環(huán)境保護專項資金，而一旦改為征稅，稅收收入是統(tǒng)收統(tǒng)支的，不存在專款專用的問題。也就是說，未來的環(huán)保稅與其他稅種一樣，其收入要列入國家統(tǒng)一預算，環(huán)保支出將由財政統(tǒng)一安排。環(huán)保支出的數(shù)額與環(huán)保稅的征收數(shù)額并沒有直接聯(lián)系，二者不會掛鉤。因此，開征環(huán)保稅并不意味著政府一定會加大環(huán)境保護的預算支出。

　　環(huán)保費改稅的必要性

　　環(huán)境保護中的排污費，是中國改革開放以來對環(huán)境保護的一項重要經(jīng)濟手段，該項制度從1979年底開始實行。但在1980年，中國各地并未對轄區(qū)內(nèi)污染企業(yè)征收任何排污費，直到1990年才開始逐步在全國開征排污費。隨著中國環(huán)境污染越來越嚴重，20多年來，中國對排污費征收也從制度設想、法律確定、收費試點、辦法建立、標準改革等方面不斷地探索、修改與完善。但從總體來說，排污費的征收標準和征收率都偏低，而且范圍過窄，整體環(huán)保稅收政策缺乏系統(tǒng)性，導致環(huán)保效果不顯著。

　　環(huán)保稅立法更大的背景是行政費用向法定稅收過渡，在全國其他領域也正在實施“費改稅”革命。排污費制度對于防治環(huán)境污染發(fā)揮了重要作用，但與稅收制度相比，排污費制度存在執(zhí)法剛性不足、地方政府和部門干預等問題。而且，由于是地方性收費項目，且各地收費標準不一，也引發(fā)社會人士對實行多年的排污收費制度的普遍質(zhì)疑。迫于嚴峻的環(huán)境形勢，以及現(xiàn)行排污費收取不規(guī)范因素，環(huán)保費改稅迫在眉睫。