“海綿城市”五年試點闖關考

汛期又至。近日，許多城市都發布了雷暴預警，一下暴雨，短時降水量大，“城市看海”就成為一道無奈的“風景”。8月9日晚，北京一場暴雨即“水淹三里屯”，人車出行受到很大的影響。但這并不能否定海綿城市的試點成效。

5年前，國家首批海綿城市建設試點名單出爐。5年來，多地進行了海綿城市建設。2020年是《國務院辦公廳關于推進海綿城市建設的指導意見》提出的城市建成區20%以上的面積要達到目標要求的“小考年”。

一位水務公司負責人向21世紀經濟報道記者分析稱，城市內澇實際很大一部分原因涉及城市雨洪排水管道建設等問題，而“海綿城市”這個概念，具體涉及內容很多。

5年前就參與深圳市“海綿城市”建設的深圳市水務規劃設計院股份有限公司、深圳市龍崗河流域治理設計負責人吳鈺川進一步向21世紀經濟報道分析稱，海綿城市建設是一個系統工程，水生態、水環境等各方面，相比傳統的工程規劃，海綿城市規劃關注的是通過城市規劃建設管控系統解決城市水問題的方案，而非單一型的市政設施建設。

從一些試點城市看，有的地方取得了不錯的成果。不過，也有反映稱，有的地方仍是“下暴雨看海”。

對此，住建部海綿城市建設技術指導專家委員會副主任委員俞孔堅接受新華社采訪時表示，過去的“海綿城市”試點范圍是城市局部而非整個城市，建設效果顯著，但要徹底解決城市的內澇問題，還需從源頭開始，在更大范圍內與國土生態治理、水利工程生態化、田園海綿化等系統治理結合在一起，用基于自然的理念，系統解決城市洪澇問題。

中國政法大學應急管理法律與政策研究基地主任林鴻潮也表示，很多城市的內澇問題都與土地規劃比例不協調有關，“城市要減少內澇災害，就要加強區域內的水滲透能力，例如增加公園面積、合理規劃工商業經濟用地等。”

5年“小考”

海綿城市建設在城市化較早的發達國家和地區已經進行了很多年，逐漸成為世界各國城市建設的重要選擇。吳鈺川向21世紀經濟報道記者表示，國外在城市建設中提出低影響開發的概念，我國在學習和借鑒國外先進的海綿城市建設經驗的基礎上，在2012年“低碳城市與區域發展科技論壇”上正式提出“海綿城市”概念。

2015年10月，國務院辦公廳下發《國務院辦公廳關于推進海綿城市建設的指導意見》（下稱《意見》），提出要通過海綿城市建設，綜合采取“滲、滯、蓄、凈、用、排”等措施，最大限度地減少城市開發建設對生態環境的影響，將70%的降雨就地消納和利用，并提出到2020年，城市建成區20%以上的面積要達到目標要求；到2030年，城市建成區80%以上的面積達到目標要求。

吳鈺川表示，海綿城市本身的核心就是對雨水的吸收和利用，上述6字方針始終貫徹在深圳海綿城市建設的過程中。

據21世紀經濟報道記者根據公開報道及相關部門報告不完全統計，除了此前公布的第一、二批30個試點城市外，截至目前已經超過400個城市作出了海綿城市建設實施規劃方案，都是遵循上述《意見》提到的2020、2030年城市建設目標。

如近日廣西自治區住房城鄉建設廳印發了《2020年廣西海綿城市建設實施方案》；廣州增城關于《增城區海綿城市專項規劃（2019-2035）》也正式“出爐”。

“從目前看，一些實施‘海綿城市’建設的城市都取得了一定的成效。”吳鈺川向21世紀經濟報道記者指出，如深圳、武漢、上海等城市內澇問題得到很大程度的緩解，不同的城市根據自身不同的特點在推進。

此前北京市的標準側重于雨水利用及控制；而天津市的標準側重于規劃設計和施工；廈門市的標準側重于施工驗收及工程材料選擇；素有“天下黃土第一塬”之稱的慶陽市，重點解決雨水下塬排放及固溝保塬綜合體系建設問題，對于整個黃土高原的可持續生態發展具有典型意義。

不過，吳鈺川也不否認，試點城市中仍有“內澇”的情況出現，因為各試點城市不是所有城區都實施了“海綿城市”建設。

他表示，建設“海綿城市”并不是推倒重來，取代傳統的排水系統，而是對傳統排水系統的一種“減負”和補充，最大程度地發揮城市本身的作用。在海綿城市建設過程中，應統籌自然降水、地表水和地下水的系統性，協調給水、排水等水循環利用各環節，并考慮其復雜性和長期性。

長期系統工程

在人民網領導留言板等平臺，有網友反映關于海綿城市建設的各類問題，如有網友反映在成為“海綿城市”試點后仍舊下雨“看海”。

就此，有關部門回應稱，上述現象系后期透水材料維護不到位等問題導致。

吳鈺川也向21世紀經濟報道記者解釋稱，當前試點城市并非所有城區都納入試點建設，而且海綿城市建設是個系統性、長期性的復雜工程，不僅包括建設，還包括后續的運營維護等。

實際上，從一些企業參與的海綿城市建設項目中也能發現其建設的持續性。如2016年9月15日，首創股份發布公告稱，參與了慶陽市海綿城市試點建設項目，此次項目主要建設內容包括：道路工程、市政管線工程、公園綠地工程、公共建設用地和老舊小區海綿化改造項目。項目建設期2年，運營期20年。

俞孔堅也表示，海綿城市并不是一天就建成的，海綿城市可能需要5年、10年，甚至更長時間才能解決。“我們也不能因為這次水淹了，就說海綿城市的試點失敗了。這些海綿城市試點，都有一定的示范作用。但是，這個示范意義大多是局部性的。生態水利和國土海綿系統建設是根本出路。”

正因為其持久、長期性，投入也是巨大的。原住建部部長陳政高曾公開透露，預計海綿城市建設投資將達到每平方公里1億元至1.5億元。《關于推進海綿城市建設的指導意見》提出，堅持政府引導、社會參與。發揮市場配置資源的決定性作用和政府的調控引導作用，加大政策支持力度，營造良好發展環境。積極推廣政府和社會資本合作（PPP）、特許經營等模式，吸引社會資本廣泛參與海綿城市建設。

如上述首創股份參與建設的海綿城市就是按照PPP模式運營。

不過，俞孔堅此前接受媒體采訪時也提出，PPP模式在基礎設施上用得不錯，比如污水處理等項目，每年政府作為公共投入的部分是以購買服務的方式回報給投資商，這方面已經很成熟，但PPP模式用在海綿城市中如何計算公共服務是個難點，因為海綿城市相當于建設一個生態綠地系統，這并沒有一個完善的計算模式。

另有一家國企相關負責人向21世紀經濟報道記者表示，我國并沒有建立強制性的雨水排放許可制度和雨水收費制度，目前尚不具備“使用者付費”的條件，在現有政府“購買服務”付費模式下，地方政府的支付能力是海綿城市PPP項目進展的保障，但因為一些政府支付情況影響，使得企業放棄參與某些海綿城市PPP項目的競爭。

與此同時，在海綿城市建設過程中，需要對舊有的設施進行改造，也有觀點提出這種投入會造成浪費。對此，吳鈺川以深圳海綿城市建設經驗向21世紀經濟報道記者分析稱，目前很多城市都是以工程建設融入海綿城市建設內容，如地磚直接用滲透性較強的滲水磚，在綠化設計的時候也融入城市海綿體中。

“目前深圳在海綿城市建設中，利用植草溝、滲水磚、下沉式綠地等‘綠色’措施來組織排水等規劃設計理念，既避免了洪澇，又有效地收集了雨水。”吳鈺川介紹說，海綿城市的建設并不是一蹴而就的事情，需要更多綜合設計的長期工程。