揚州高郵服裝企業遇難題：政府要求繳存保證金

　　“要招工，先要交一筆保證金。”近日，揚州高郵的一些服裝企業遭遇難題。

　　為了防止老板跑路，工人拿不到工資，當地政府要求企業繳存工資保證金后才能招工開工，但對于當地流動資金有限的中小企業來說，每個工人3000元到6000元的“保證金”讓他們無力承擔，只好暫時拖著。

　　于是，2014年的春天里，高郵的許多服裝企業歇業了。

　　熟練工人不上班，今年的“行情”有點奇怪

　　高郵市是中國羽絨服加工名城，當地有“波司登”羽絨服加工基地，同時還有400多家各類服裝加工企業。

　　在高郵市經濟開發區，服裝企業一家挨著一家，但2月20日，現代快報記者趕到時，卻發現大多數企業不見開工，卻隨處都是詢問、聊天的中年婦女。她們大多是服裝企業的熟練工，今年要找工作，卻得先看“行情”了。

　　“大部分企業都沒開工，我們總得考慮考慮行情?！币晃慌ふf。

　　所謂的“行情”，是當地服裝行業從業者約定俗成的說法，記者了解到，在往年，高郵春節后都會迎來招工潮，為了保證工人的數量和質量，當地的企業往往會預發2000元-3000元工資，不預發的企業難以招工。

　　“奇怪了，今年不光招工的少了，連發錢的事兒也沒人提了?！庇信ふf，大家之所以都在打探和觀望，就是因為這個。

　　現金呢，得先考慮交“保證金”

　　企業不招工開工，是因為今年高郵市開展的一場行業整治行動。

　　高郵經濟開發區一家服裝企業老板劉軍(化名)向記者展示了一條收到的信息，這是當地政府發出的，收件人是高郵各個服裝企業的負責人，短信的內容是“高郵市整頓服裝行業秩序有關要求提醒”，其中明確提到，消防檢查驗收未合格的租賃型服裝企業一律不得招工;消防驗收合格單位一律先按規定預繳工資保證金再招工。

　　“到區經發局服裝科填寫工資保證金確認表，預繳每人6000元的工資保證金，憑銀行蓋章和繳款憑證到開發區財政分局開具收款收據，方可招工?！眲④娔钪绦派系膬热?。

　　“這個壓力太大了。”劉軍表示，他的企業有100多臺縫紉機，至少要招100名工人，即使消防整改合格，60萬元的“工資保證金”也讓他十分頭疼，“這不是小數目!”

　　在另外一家服裝企業“榮茂制衣”，老板也表示，他們還沒有開工，原因同樣是正在考慮工資保證金的問題，“沒辦法，不繳不給開工，可誰有錢交啊?我們是小型企業，都需要流動資金的?！?/p>

　　“福榮制衣”是開發區內一家比較大的服裝企業，招工規模在300人左右。20日中午，現代快報記者趕到該企業，企業負責人周總表示，他們20日剛剛開工，之所以能開工，是因為他們預繳了一部分“工資保證金”。

　　“交了六七十萬吧，我的工人還沒招齊，后面還要再補繳?！敝芸傄荒槦o奈。

　　記者了解到，高郵經濟開發區有60多家服裝企業，目前開工的只有三四家。沒開工的基本都是在觀望或者準備繳存保證金。{page_break}

　　收保證金的目的是為了保證工人的利益

　　高郵市為何要求服裝企業繳存工資保證金?記者從高郵市服裝行業秩序整頓領導小組下屬辦公室了解到的情況是，高郵市去年有七八個服裝企業老板跑路，引起了諸多事件，保證金是為了保證工人的利益。

　　去年年底，高郵經濟開發區一家名為“中博服飾”的企業老板跑路，兩三百名工人上街要求政府解決，在大年三十準備沖上高速堵路，最終開發區政府出面借錢，支付了每人5000元的工資。

　　經濟開發區管委會副主任趙錦章經歷了這件事，他也是此次高郵市服裝行業秩序整頓領導小組成員，以及開發區服裝行業規范領導小組成員。趙錦章說，工資保證金制度在高郵早就有了，最早出臺是2008年，不過多年來一直沒有嚴格執行，但是，“今年一定要執行到位?！?/p>

　　現代快報記者了解到，今年高郵市服裝企業中，除了擁有自有產權廠房，有固定資產可以抵抗風險的，其他的包括租賃型企業、納稅不足10萬的自有廠房企業，要開工必須先繳存工資保證金。

　　記者了解到，高郵市規定按招工人數繳存每人3000元，高郵經濟開發區規定則是要繳存每人6000元。

　　據趙錦章稱，高郵市的標準，是按照2008年的高郵市政府《關于加強服裝企業管理推進誠信建設促進服裝企業健康發展的實施辦法》，當時規定是收取每人兩個月工資保證金，那時候的數額就是3000元。

　　而開發區則是依據揚州市人社局(2013)233號文，該文件中也規定在揚州市范圍內，向建筑、服裝等勞動密集型企業收取職工人數兩個月工資的保證金?，F在服裝行業每個月平均工資已漲到3000元左右，大大高于2008年。

　　趙錦章認為，開發區和高郵市的規定都有依據。

　　根據相關調查簡略估算，高郵有5萬多名服裝從業人員，以一半人數按時繳存計算，即便是執行3000元的標準，那么25000名工人，企業主共需要繳存“保證金”7500萬元。

　　此次繳存上來的保證金，相關人士表示會“設置財政專戶，實行?？顚４妫O管，絕不挪用，市民隨時可以到銀行查詢”。另外，還會向繳存者支付3.3%的利息。

　　銀行財政專戶保證保證金安全

　　現代快報記者了解到，在高郵市，企業年初到銀行繳存工資保證金，到了年底如果沒有欠薪情況，企業可以選擇把錢拿走，也可以繼續為下一年繳存。如果企業欠薪倒閉，這筆錢將用來支付拖欠的職工工資。

　　趙錦章說，市里對于高郵服裝產業發展高度重視，大年初二，市委書記就專門聽取了服裝企業的情況匯報;初九，市長召集會議研究服裝行業情況，提出了整頓措施，成立了專門的整頓機構。

　　之所以如此嚴格，是因為當地的服裝行業中出現了一些情況。

　　去年，當地多家企業負責人跑路，其中開發區就有兩家。除了大環境之外，較低的產業層次，特殊

　　的“年薪制”，甚至“暖冬”都是造成這樣情況的原因。

　　“服裝產業是勞動密集型產業，很多企業的情況都差不多，盲目上馬，低價搶單，高價交貨，損害了產業發展?！壁w錦章說，不同于其他地區，高郵地區的企業大多實施年薪制，而去年，高郵市服裝行業年薪標準是3.9萬到4萬元?！叭绻吹狡渌四玫搅耍行┤诉€要去找老板補差價呢!”

　　這樣的畸形發展，削薄了企業的利潤，往年還不覺得，去年是個暖冬，像波司登之類的羽絨服生產企業壓貨率達到80%?！爱敃r很多企業破產，老板跑路，工人拿不到工資怎么辦?”趙錦章說，“今年政府必須得采取措施?！眥page_break}

　　中小企業主算賬，“保證金”加劇資金壓力

　　政府是出于好心，可企業卻一下子壓力大增。

　　服裝企業現金流一向不寬裕，中小企業更是如此。實際上，早在2008年，就有當地媒體在報道中稱，“向資金本來并不寬裕的服裝企業收保證金難度之大可想而知。”

　　一家企業老板給記者算了一筆賬，高郵的服裝企業基本都是2月份開工，開始沒有什么單子，三、四、五月份，一個月要虧20萬元左右;到了六、七月份，外貿單子多了，收入和開支可以持平;九、十月份，內銷的羽絨服開始來單子了，這時候可以把以前的虧空填平了;十一、十二月份，是內銷羽絨服單子最忙碌的，賺錢就在最后的兩個月。

　　“只有做羽絨服賺錢。一件的工費五六十元，老板能賺10塊左右?！彼f，最終到了年底，他們還有一塊收益，就是一些邊角料，剩下的可以做幾百套羽絨服，款式和品牌的一樣，自己低價出售，可以賺一點錢。

　　而在有的企業，工人們每年最后兩個月的工資是臨放假時一起支付的，這又是一筆數額較大的支出。

　　年初沒有多少現金收入，卻要保證原料和工資，如今還要在開工前先交一大筆保證金，“租房和設備錢不算，我招100個人，就要先準備60萬，加上各種費用，一共得150萬?！边@位老板愁容滿面，“銀行根本不給我們服裝企業貸款，早就被列入高危行業，說白了我們小老板一年好的賺個二三十萬甚至更多些，差的就賠本?！?/p>

　　此次整治是全方位的，并非只是“保證金”

　　據趙錦章介紹，今年整個高郵市的服裝行業整治，重點有好幾塊，第一是消防安全，消防檢驗不合格一律不得招工;其次，是工資保證金，此外還要抓全員勞動合同簽訂以及全員保險，推進按件取酬，多勞多得。

　　另一位小組成員王文斌表示，高郵市服裝企業發展近20年了，目前有400多家服裝企業，從業人員有5萬多人。目前，國際國內經濟形勢也在變化，順應產業結構調整，企業應該提高生產率。但是高郵的服裝企業，生產率無法提高，因為高郵的服裝工人喜歡選擇新企業，選擇小企業?！肮芾韲栏癯潭炔灰粯?，但工資拿得一樣多。”

　　在這種情況下，政府必須采取有力的措施，糾正行業發展的偏差。王文斌稱，單從員工角度來說，要有契約意識。如推進全員保險，可以增加人員穩定性。

　　“廢除年薪制，多勞多得，企業也能良性發展。以往各家貨幣化招工，來一個工人先發兩三千塊錢。這一塊堅決禁止，可以減輕企業主負擔?！币酝髽I招工會公開承諾“工資不低于同行”，今年高郵市派宣傳車整天在街上用喇叭宣講，要求工人選擇消防驗收合格的，繳存保證金的企業，同時要簽訂勞動合同等。

　　此外，還有一點，趙錦章也表示，繳存工資保證金，也是為了抬高一點辦企業的門檻，“如果幾十萬的工資保證金都繳不出，那么實力也有問題。做下來，遇到些風吹草動也許就倒閉了。誰會跑路，誰不會跑路，表面能看出來嗎?”

　　趙錦章說，高郵此次整頓的目標是，做大做強一批服裝企業，整改一批，淘汰一批。

　　他說，像波司登，一年納稅1.5億元，全市其他幾百家企業加起來納稅還不足一億。但是波司登制衣公司招工遇到困難，可以容納3000到5000人的，今年只招到600人。“這種狀況是不正常的?！庇绕鋵τ跓o證的小作坊，開在民房里的企業，今年高郵市將堅決取締。

　　探討

　　高郵地方政府的做法合法嗎?

　　沒有相應國家法規

　　但不違背法律原則

　　對于此次整治行動，高郵相關部門介紹，他們依據的主要是揚州市人社局以及高郵市政府的相關地方文件，“從國家法規層面來說，是沒有法律依據。但是《江蘇省工資支付條例》有這方面的規定。”江蘇世紀同仁律師事務所律師方磊說，“建筑行業國家是有相關法規依據，繳存農民工工資保證金的，高郵市擴展到其他勞動密集型行業，不違背法律的基本原則?！?/p>

　　方磊認為，企業欠薪，現在是有一套完備的行政管理和救濟體系的。正常的有勞動監察、勞動仲裁、勞動訴訟。此外，為了保護職工利益，現在還有“惡意欠薪罪”，如果企業惡意欠薪，還要承擔刑事責任。

　　而《江蘇省工資支付條例》中，規定的是“縣級以上地方人民政府根據本行政區域內工資支付的實際情況，建立欠薪預警制度。對連續拖欠勞動者工資二個月以上或者累計拖欠達三個月以上的用人單位，人力資源社會保障行政部門視其欠薪情況，可以實施工資支付重點監察，納入工資支付重點監察的用人單位，必須按照政府欠薪預警制度的規定提交由金融機構出具的保函或者預交工資支付保證金。工資支付保證金專戶儲存，?？顚Ｓ?，用于保障該單位勞動者的工資支付”。

　　方律師表示，這是針對特例的，指風險比較大的單位。同時條例規定，納入工資支付重點監察的用人單位付清原拖欠的勞動者工資，且在六個月期限內未再發生新的拖欠的，人力資源社會保障行政部門應當解除其重點監察。{page_break}

　　有一定合理性

　　但政府不應濫用“行政強制”

　　南京大學法學院行政法教授肖澤晟表示，從理論上解讀這件事，高郵當地政府為了確保企業主將來有能力履行某種義務，而做出某種防范處理措施。在法學界來說，一般認為，如果職工工資、農民工工資的拖欠已經影響到整個社會穩定，公共利益受到了損害，政府就會適當介入了。

　　在這種情況下，不僅僅是討論法律依據的問題，當公共利益受私人活動損害時，無法律依據就不管，也是不妥當的。因為法律法規不可能就某個地方某個特殊的事情進行立法，比如高郵的特殊情況，江蘇省人大不可能進行立法，而揚州市本身都沒有地方立法權，那么怎么辦?只要是為了公共利益需要，參照規章制度程序制定的規范性文件，其程序合法，內容合理，符合公共利益，就應該認同其效力。

　　如果政府綜合考慮，繳存保證金是必要的，那么其行為是有一定合理性的。而且這是在法律法規滯后的背景下，政府為了公共利益采取的措施。

　　但是肖教授也指出，有幾個需要厘清的點，一是高郵是否有充分證據證明，越來越多的企業主逃跑，已經嚴重影響到當地的穩定?政府介入時機是否合適?這需要充分的論證。

　　其次，繳存保證金，是為了公共利益，保護職工權益，但也不能給企業帶來過重的負擔。對于誠實守信的，確實有足夠能力擔保的，可以免交或者少交。這樣更能證明規定的合理性，“沒有這個能力干嗎干這個事情?必須保證有這個能力，才從事這個活動?！?/p>

　　“在具體做法上，政府是否應該盡可能協商，如果企業繳存了保證金，可以減少檢查頻次;如果拒絕，就經常進行一定的檢查，目的是防止你逃跑。這從手段和目的相符合的角度來說才是對的。而如果明確規定，只要在一定范圍內的都要繳存，那么如果不繳存，又怎么辦呢?政府強制不許企業開廠，甚至可能采取停電等手段，那么政府有這個權力嗎?因為服裝行業和建筑行業還不同，建筑行業有行政許可，不繳存保證金不予許可。服裝行業不需要行政許可，只需要工商營業登記等就可以了?！毙そ淌谡f。

　　如果這時候，政府采取行政手段不允許開廠，那么就產生了可能濫用行政強制的問題。通常，對于該履行義務不能履行的，才采用行政強制措施，“而現在是懷疑我可能不能履行，是預防性措施，行政強制依據就不足了?！毙そ淌谡J為，行政強制措施是需要法律法規授權才能采取的。這也是政府依法行政的要求。

　　以此方式提高門檻

　　不合理也不合適

　　揚州大學商學院副教授孫玉松認為，企業盈利動機和社會責任是企業的問題，政府要企業強行交工資保證金，蘇南也有，浙江也有這種情況，當地企業可以接受，但是高郵當地小企業資金少，可能承受不了。

　　在這種情況下，有沒有變通的辦法?因為從經濟學角度來說，不利于企業開工是不合適的。企業開不了工，不利于當地企業的發展，政府首先要讓企業有錢可賺，讓企業有生意，賺到錢，工資就能發出來，要放水養魚?，F在國家對于企業注冊資金門檻降低了，目的就是讓企業運營起來，有了收益保證工資能發出來。至于怎么解決拖欠工資問題，這跟企業的信用、個人的信譽有關，牽涉到國家的征信制度，對于失信企業，應該通過制度建設讓他們沒有辦法躲過失信，如果高郵開失敗了，再到其他地方開廠時，建立起了信用聯動的方法來控制，讓他開不起來，這才是根本的途徑。

　　從企業權利來說，按照法律要求，地方政府并沒有權力致使企業資金缺乏。政府或許是想提高門檻，但是法律都不予禁止的行為，政府卻超越法律去限制別人，是不合適的。孫玉松認為，應該采取市場的辦法，讓市場在資源配置中起決定性作用，企業賺不到錢，自然就淘汰掉了。