專家建言拆遷應更重程序 建立責任追究機制

　　——專家建言《補償條例(第二次公開征求意見稿)》

　　增強“前置程序”，明確征收范圍

　　記：今年1月29日，國務院法制辦曾公布《國有土地上房屋征收與補償條例(征求意見稿)》向社會公開征求意見。這次是第二次。兩次征求意見稿對比，最大的亮點是什么?

　　王：二稿最大的改變是增強了“前置程序”，即增強了民主性。比如禁止暴力拆遷的發生，要求尊重法律程序辦事，增加了補償原則等，這些都是此次征求意見稿中體現現代法治原則的內容。

　　施：二稿明確了征收范圍。有些地區為了發展的需要，把不需要改建的地區進行了拆遷和改造，不僅造成了浪費，也損害了居民的利益。這一次明確了征收的范圍，規定“保障性安居工程建設、舊城區改建，應當納入市、縣級人民政府國民經濟和社會發展年度計劃。”也就是說，征收土地要經過人大的審議，這些都是更加民主的表現。

　　何為“公共利益”，界定還需細化

　　記：“公共利益”如何界定，一直是社會最為關注的焦點。二稿中關于公共利益的描述如何理解?

　　王：按照憲法、物權法、土地管理法和城鄉規劃法的規定，征收城市房屋和農村土地房屋，應當基于“公共利益”需要，但對“公共利益”的范圍，二稿中的界定比較寬泛，如“因政府組織實施的能源、交通、水利以及教科文衛體、資源環保、防災減災、社會福利、市政公用等公共事業以及國家機關辦公用房建設的需要，可以實行房屋征收。”

　　施：相比第一稿，二稿中列出了屬于“公共利益”的多種情況，但仍然過于模糊。比如草案規定“危舊房改造”屬于公共利益，但是什么樣的房子算是舊房?住了兩三年的房子也可以稱為舊房。另外，我認為還應嚴格限制“公共利益”的范圍。例如“國家機關辦公用房建設的需要”，這一條就不宜列入“公共利益”的范疇。

　　法院執行強拆，有利被征收人

　　記：二稿中由法院來執行強拆，會不會有難度?是否對法院的執行能力提出了過高的要求?

　　王：二稿中規定由政府申請法院強制執行，取消了行政強制拆遷。新規定本身有利于規范和制約基層政府征收補償活動，減少在房屋征收與補償中的矛盾。通過司法程序來拆遷，而不是行政部門自行發動拆遷，起碼會有一個司法審查的過程;此外，和行政拆遷比較起來，法院的強拆程序更嚴格、更規范、更透明，因此是有利于被征收人的。

　　施：但相應地，法院將面對更大的挑戰。如當強制拆遷可能導致強拆后原居住人無房可住，但該房屋又確實屬于強制拆遷的對象，在政府申請司法強拆時，法院也需在法與情之間謹慎權衡，這些都將加大法院裁判的難度。

　　而解決這一問題，還需要我國整個社會保障制度、救濟手段的不斷完善;其次，我國司法實踐中的法院判決的獨立性，尚需進一步保障，保障司法獨立性將成為新條例保障拆遷有法可依、依法執行的關鍵。

　　不低于市場價，是補償的最低限

　　記：在房屋征收補償問題上，二稿明確規定，“對被征收房屋價值的補償金額，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產的市場價格。”這是否能有效保護房屋被征收人的權益?它應該如何細化?

　　施：二稿明確了被征收房屋價值補償金額的最低限——不低于市場價，同時沒有排除可能高于市場價的情況，這是比較符合現實情況的。此次新征求意見稿中明確了“回遷”的概念，就是對“不低于市場價”進行補償的一種保證。

　　“回遷”即意味著應該選擇相應地段、相應位置來安排回遷，而不是遷到很遠的地方;如果選擇較遠的地段，應該在面積上進行相應補償，且被拆遷人的選擇權必須得到法律、法規的明確保障。

　　此外，建議在評估機構的選擇上，增加被拆遷人的話語權。由于不少舊房的地價遠勝房屋本身的價值，所以對于被拆遷房屋的折舊上，應設定一個上限，或通過合理的方式進行補償來體現地段價值。

　　【建言】

　　應建立監督對話和責任追究機制

　　記：二稿還需要在哪些方面做進一步改進?

　　王：總的說來新草案的亮點很多，相對于第一稿是個進步。建議每個公民都認真研讀即將出臺的新政策，做到心中有數。但我們也注意到，在二稿中，各項規則主要針對因公共利益拆遷，沒有對因非公利益和私人利益進行土地上房屋征收的情況制定規則。這需要另外專門制定條例，明確各方權利和義務。

　　另外，條例施行后，還需要建立新的機制，一個是監督對話機制。建議由人大、政協甚至是媒體共同組建一個第三方監督體系。一旦在征收和補償過程中，出現較大的不同意見時，政府不妨舉行聽證會，以保障民眾的社會知情權。

　　施：草案中明確了禁止暴力拆遷，和禁止斷水、斷電等不人道的做法，但一旦再發生暴力拆遷的事件，該誰來承擔責任?因此還需要建立一個責任追究機制。

　　專家名片

　　王建平：《物權法》起草參與人、四川大學法學院教授施杰：全國政協委員、四川鼎立律師事務所主任

　　12月15日，國務院法制辦公布了《國有土地上房屋征收與補償條例(第二次公開征求意見稿)》全文，再度就“新拆遷條例”立法征求公眾意見。圍繞其中征收補償、公共利益界定、征收程序以及強制搬遷等問題，本報記者采訪了王建平和施杰兩位專家，聽他們細析“新條例”