棉花目標價格改革試點一周年：棉花市場變局未定

　　2014年4月，已實行3年的棉花收儲政策取消了;當年9月，棉花目標價格改革試點工作正式在新疆自治區拉開帷幕。如今，正好是目標價格改革試點滿一年。

　　當初，開展目標價格改革試點，目的是在保障農民利益的前提下，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，將價格形成交由市場決定，以促進產業上下游協調發展。

　　而在一年后，具體效果如何?據了解，新疆棉花目標價格改革試點進展情況總體符合預期，但由于政策處在試點階段，其效果尚待進一步檢驗和發揮。

　　“雙降”趨勢明顯

　　2011年，為棉花市場“救火”制定了棉花臨時收儲政策;2012年，新棉收儲量超出政府預期，并出現“爆表”。與此同時，植棉戶也開始無休止地擴大種植面積。

　　就在當年，國內棉價下跌20%，同期國際市場棉價下跌42%，進而導致2012年新棉收儲價與市場價差擴大，大量新棉涌進國庫。當時有媒體報道，2012年棉價下跌趨勢出人意料，也暗示棉花臨時收儲政策的設計徹底失誤。

　　國務院發展研究中心研究員程國強認為，在實行棉花臨時收儲的三年中，棉花市場得到了穩定，但也持續遭遇棉花品質下降、棉紡業虧損面不斷擴大的尷尬。

　　2014年6月25日，國務院常務會議明確提出，要在保護農民利益前提下，推動最低收購價、臨時收儲和農業補貼政策逐步向農產品目標價格制度轉變，從大豆和棉花入手，分品種推進補貼試點。

　　新疆試點一年后，盡管2014年新疆棉花種植面積較上年增加了2.7%，但從全國來看，較上年減少了5.1%。“特別是長江流域和黃淮流域的棉農，2014年持觀望態度。”中國農業科學院農業經濟所研究員秦富表示，面積和價格雙雙下降的趨勢非常明顯。

　　在新疆石河子大學棉花經濟研究中心常務副主任趙新民看來，我國棉花種植產業已從內地向西北部轉移，其中以新疆為代表的西部內陸棉產區每年棉產量增長迅速，并成為我國棉花今后發展的最主要區域。

　　秦富團隊調研結果顯示，棉花目標價格補貼政策2014年只在新疆實施，內地棉區取消連續實施3年的棉花臨時收儲政策，內地棉區棉農生產積極性下降，棉花種植面積將大幅度減少。

　　此外，2014年棉花上市之初，國內外價格一路走低，已跌破棉農成本線。新疆籽棉開秤價在每公斤5.5元左右，皮棉每噸跌破17000元。據國際棉花咨詢委員會(ICAC)9月預測，2014 /2015年度全球棉花產量連續第五年超過消費量，全球棉花期末庫存預計達到2225萬噸。

　　秦富團隊認為，目標價格水平公布后，基于對國內經濟形勢、全球棉花供需情況的分析，加工企業預測2014年棉花價格可能下跌至每噸15000～16000元。

　　誰將更受益?

　　在目前的形勢下，棉花目標價格改革試點將使誰更受益是各方關注的焦點。

　　近幾年，由于棉花種植比較效益較低，內地棉區種植面積呈逐年減少趨勢，臨時收儲政策退市后，意味著比較效益將進一步降低，棉農紛紛表示明年不種棉花了。

　　據了解，內地9個棉花大省尚未推行這一改革，目前只享受每噸皮棉2000元的定額補貼。而是否會在內地棉區也實施棉花目標價格改革，業內專家一致認為，可能性不是很大。

　　山東省無棣縣柳堡鎮楊家村村民楊文營從2003年開始,每年平均種植300畝棉花。“好的年份，純利潤能達到16萬多元。但是收儲政策一旦取消，我擔心價格會大幅下跌，如果那樣，我將少種些。”

　　目前，試點階段采取生產成本加基本收益的方法確定目標價格水平，原因之一是有利于發揮市場機制作用。然而，市場活動天然有風險，農民是市場經濟的主體，在通過市場獲得收益的同時，必然也要承擔市場波動的風險。

　　“目標價格只保證農民獲得基本收益而不是全部收益，當市場價格下跌時，農民也要承擔部分收益下降風險。”秦富解釋道。

　　政策影響到的并不止棉農。“新政實施對流通企業的沖擊明顯。”趙新民表示，它們將直接面對市場，自己尋找買家，經營風險加大。

　　據了解，部分大型收購企業不敢輕易參與2014年的收購，而愿意承接新疆棉花的移庫代儲任務。2014年新疆棉花上市之初，普遍出現了加工企業收購量銳減、給棉農兌付部分款項的現象。內地棉區的加工企業則面臨處理加工設備和如何轉產的困境。

　　與此同時，紡織企業普遍歡迎目標價格補貼政策。臨儲政策實施時，現貨資源基本都掌握在政府手中，很難買到便宜的原料，進口又有配額限制，企業艱難經營，開工率不足50%。

　　“實施目標價格補貼政策后，棉花市場價格將大幅度下跌，可以降低收購成本，因為可以從更廣闊的市場獲取更便宜的原料。”一位企業負責人表示。

　　補貼跟不上貸款拿不到

　　據悉，2014年新疆自治區試點存在按面積、按產量和60%面積+40%產量相結合的三種形式。其中，面積部分每畝補貼標準為267.63元，籽棉交易部分每公斤補貼標準為陸地棉0.688元、特種棉0.893元;完全按照產量補貼的新和縣平均每公斤補貼1.533元;完全按照面積補貼的柯坪縣平均每畝補貼478.06元。

　　秦富團隊在調研中了解到，現階段按產量補貼，有利于調動棉農生產積極性，降低政策執行成本，加快產業結構調整。“但需關注在次宜棉區、風險棉區、果棉套種棉區、人均面積較少的棉區，籽棉產量低，按面積補貼也有現實必要性。”

　　而在面積認定方面，由于歷史原因，國家統計局的面積數據小于新疆自治區核查的面積數據，導致補貼攤薄，增加了地區不穩定因素和基層部門的解釋難度。

　　此外，秦富團隊發現，試點地區80%～95%的棉農、豆農主要依靠貸款從事農業生產，貸款周期基本都是當年的1月到12月份，以往的還款信用成為能否順利獲得下一年貸款的決定性因素，農民也對12月底前還貸款特別重視。

　　新疆沙雅縣是全國棉花種植大縣，對棉花產業頗有研究的阿克蘇地區沙雅縣新墾農場新墾農機農民專業合作社社長田坦克家2014年種了600畝棉花，“補貼是肯定有的，遲早也能拿到手，但是早發晚發結果就大不一樣了”。

　　這是因為，種棉花投入大，大多數種植戶得靠貸款，在試點之前，不管賣多少錢，都是現賣現拿錢，就能及時還上貸款，再拿到新的貸款，這樣可以買相對低價的化肥等農機產品，等到開春，下一年的種植不受影響。“2014年我們只能拿到6.2元每公斤，還不夠基本運行成本，貸款肯定是還不上。”田坦克說。

　　“看得見的手”須兜底

　　針對在棉花上市高峰期，很容易出現經紀人、收購商壓級壓價甚至無人收購的“賣難”現象，特別是存放期較短的棉花，農民將承擔較大損失。秦富團隊建議，制定托底應急預案，中儲棉、中儲糧在棉花、大豆上市之初和集中上市時入市，以市場價格進行收購。

　　而對于準備轉型的部分棉農，中國社會科學院農村發展研究所研究員黨國英表示，要綜合各部門的力量，為他們做好配套服務，比如加強水利設施建設、機耕道建設等，為棉農改種其他作物提供必要的基礎設施條件。

　　“也要為棉農提供市場指導和技術培訓，防止棉農‘一窩蜂’改種某種作物，導致供過于求，最后物賤傷農。”黨國英補充道。

　　2015年一號文件提出要總結新疆棉花、東北和內蒙古大豆目標價格改革試點經驗，完善補貼方式，降低操作成本，確保補貼資金及時兌現到農戶。

　　而我國農業生產經營主體眾多，任何一項新政策都需要一個適應過程，“政策不易變動過頻，需要有連續性和穩定性。”秦富說，未來應以完善補貼發放、降低改革操作成本、提高補貼效率為重點，繼續推進目標價格改革。

　　在深入調查中，秦富團隊了解到，美國反周期支付或許對我國目標價格改革具有借鑒意義。反周期支付是美國2002年農業法提出的一種較新的補貼措施，是一種最低價格保障制度，與當年的市場價格相掛鉤。農民所獲得的反周期補貼總額等于單位產品反周期支付率與支付面積和單產的乘積。

　　不難看出，反周期支付與農產品的種植面積和產量掛鉤。在美國，大量補貼主要流向少數大規模農場。秦富團隊認為，我國在試點時，也應適當向種植大戶、家庭農場、農民合作社等新型經營主體傾斜。

　　同時，反周期支付的分批支付的特點尤為突出。補貼資金在試點地區分批支付，在收獲前按一定比例支付一部分，其余的收獲后支付，這樣可以緩解那些種植結構單一的農戶的資金壓力。但秦富也表示，這樣做會增加實際操作難度。