淺談目標價格補貼政策前后

　　目標價格補貼政策始終是棉花產業關注的焦點，從2014年1月19日中央一號文件首次提及農產品目標價格制度，到4月5日棉花目標價格19800元的公布，9月17日新疆地區和新疆兵團相繼發布棉花目標價格改革試點實施方案，標志著棉花目標價格試點工作正式付諸實施。

　　一、制定棉花目標價格補貼政策背景

　　制定棉花目標價格補貼政策主要原因是因連續3年無限量高價收儲政策面臨的問題日趨突出。

　　一是利益分配機制不順，棉農直接獲益較少，植棉面積仍年年下降;

　　二是臨時收儲財政壓力和管理成本過大。3年來全國累計收儲棉花1595萬噸，占3年棉花總產量的80%以上，棉花庫存高居1200-1300萬噸，逼近正常年份庫存的4倍左右。按照3年棉花收購價與出庫價格差、保管費、利息等計算，1噸棉花財政要補貼2000多元;

　　三是內外棉價嚴重倒掛，價差高達5000-6000元，給紡織產品競爭增加不小的壓力。在這種價差影響下，部分紡企被迫出逃南亞投資建廠，同時棉紗進口年年激增(年平增幅達30%)，2013年棉紗進口高達210萬噸，而棉紗出口則維持50萬噸左右的低位水平，2013年棉紗出口52萬噸，僅為進口量的1/4。

　　因此為進一步完善農產品價格形成機制，保障棉農基本收益，提高紡企競爭能力，目標價格直補政策無疑是替代收儲的好政策。

　　二、目標價格補貼政策主旨及主要內容

　　目標價格補貼是為了進一步完善棉花價格形成機制，穩定棉花市場，保障棉農基本收益，首次對植棉者進行直補的一項政策。此項政策今年僅在新新疆自治區和新疆兵團試行。從新疆及新疆兵團的試點實施細則看：

　　基本內容，由國家制定能夠保障棉農獲得基本收益的目標價格。在采價期內，當市場平均價格低于目標價格時，國家對棉花種植者給與補貼;當市場價格高于目標價格時，不發放補貼。主要內容的界定：

　　1、目標價格水平制定。由國家發改委牽頭制定，一年一定，播種前公布。2014年皮棉目標價格19800元/噸。

　　2、補貼價差。補貼=目標價-平均價格。這里不是指具體一家實際交售的籽棉價格與目標價格的差，而是新疆自治區或新疆兵團市場平均價格經過折算成皮棉后，與目標價格的差價。

　　3、采價期：為每年的9-11月的平均銷售價。

　　4、面積和銷售量補貼比例：為六四開，即中央補貼資金的60%按面積補貼，40%按實際籽棉交售量補貼。其中面積補貼一方面是鼓勵種棉，另一方面是考慮彌補減產損失。棉花面積采取申報制，鄉、縣自查，區、地抽查，并逐級上報。籽棉交售量，憑經資格認定的棉花加工企業開具的發票數量確定。

　　5、補貼資金的撥付、兌付：12月底前，國家根據目標價格與市場價格的差價和國家統計局調查的新疆棉花產量，測算補貼資金總額，分別撥付新疆自治區和生產建設兵團。次年1月底前，將面積補貼資金和次年2月底前，將產量補貼資金兌付至基本農戶和農業生產經營單位。

　　三、目標價格補貼政策影響及預期

　　目標價格直補政策與收、拋儲政策有了明顯變化，對市場也產生強烈反響。我們從2項政策實際效果對比分析看：

　　首先，補貼對象發生了變化。

　　棉花收儲政策可以說是直接對棉花經營企業進行補貼，因提高收購價而間接補貼棉農。在收儲過程中，棉花加工企業較主動，即當市場價格高于收儲價時，棉花經營企業可將皮棉直接銷售，反之交全國棉花交易市場收儲，其收儲路徑是：棉農(籽棉)→棉花加工企業(皮棉)→交儲給全國棉花交易市場。3年間棉花經營企業將從棉農手中收購的符合質量要求的棉花基本全部交給交易市場，收益相對豐厚。3年間，棉花經營企業從棉農收購的(籽棉)折皮棉平均價兌收儲價格比分別是：18500：19800;19200：20400;19300：20400，補貼價≈收儲價-皮棉價。因此在收儲制度下，棉花經營企業基本沒風險。

　　目標價格政策則對植棉者進行直補。當市場價格高于目標價時，棉農利益有保障，則不需補貼;當市場價格低于目標價時，則按差多少補多少的原則，補貼額=目標價格-(棉農交售給指定棉花收購企業)籽棉折皮棉平均價。直補政策，棉農風險大大減弱，基本收益得到保障，風險則轉向到棉花經營企業。因此今年棉花加工企業收購十分謹慎。

　　其次，直補政策促使價格適應市場變化加快，內外價差縮小。

　　拋儲政策原本是國家用來調控市場的一種有效手段，當棉價被炒作背離市場或市場資源嚴重缺乏時，國家采用拋儲手段調控和穩定棉花市場。然而在近3年，因大規模收儲，市場無貨可供，競拍儲備棉則成為紡企獲取棉花資源的主要渠道。在拋儲過程中，起拍價由政府制定，這一價格就自然成為國內期、現貨市場的標桿。由于拋儲價格嚴重背離市場，導致內外棉價倒掛現象十分突出，價差一般達4000-5000元，最高曾達6000元水平。

　　直補政策公布后，棉價適應市場變化加快，內外價差明顯縮小。受全球經濟環境和棉花供需形勢影響，今年棉花市場總體顯現較為疲弱，國際棉價持續低位運行。然而國內市場在拋儲價格影響下，棉價依舊在19300元左右平穩運行。在直補政策公布后，棉價才兩度大跌。一是在今年4月，拋儲價由18000元下調至17250元，現貨棉價開始大跌，由19300元跌至17500元，1個月跌幅1800元。二是今年9月中旬，在公布新疆直補政策試點細則時，初步摸底當時新疆籽棉折皮棉價約14000元，期、現貨市場棉價再度大幅滑跌，僅9月下旬跌幅近2000元，由16800元跌至14800元左右，期貨遠期合約跌至13500元。與此同時，為鼓勵紡企多使用國產棉，發改委宣布明年原則不增發進口配額。此消息發布后，加速國際棉價下跌，紐約期棉由70美分快速跌至63美分，1個月跌幅10%，國際棉價由80美分跌至70美分低位徘徊，內外棉價均跌至5年來的最低水平。同時，由于在內外棉價雙雙下跌，且內棉跌幅大于外棉的情況下，內外棉價差縮小到1200-3700元左右。

　　其三，從近1個月實際運作情況看，涉棉各方都十分謹慎。一是內地棉農交售不積極，盼望國家補貼政策;二是認定的棉花加工企業在爭取多收的同時，盡量壓低收購價格，規避風險，收購十分謹慎;三是新疆棉戶爭取賣個好價錢，出現跨區交售，給產量認定工作帶來不確定因素;四是紡企面臨高價儲備棉和頻頻下跌紗價的高進低出的壓力，同時因國際棉價已跌至11000元左右，而今年籽棉收購價雖比去年跌5000元左右，仍高居14000元，因此對國內棉價還持觀望，但紡企對直補政策是持歡迎態度的。

　　綜上所述，直補政策是一項有利棉農、有利穩定植棉面積，有利價格形成機制，有利棉花市場的穩定，有利與國際市場接軌的好政策。但還需進一步完善。

　　一是操作較復雜。有關棉農的植棉面積、產量的認定工作尤為復雜，涉及部門和人員較多。新疆植棉農戶的規模相對較大，如推廣到內地，認定工作就顯得更為復雜。

　　二是應制定最低市場價或最高補貼額。由于目標價格補貼政策是差多少補多少，為防止因有補貼保證棉價的一味下跌，可考慮制定最低市場價或最高補貼額。當價格跌到此范圍時啟用收儲政策。我們不能一味否認收儲政策，關鍵是如何運用好這一政策。在2008年金融危機期間，棉價一路下跌破萬嚴重傷農的情況下，國家即時采用收儲措施，棉價止跌回升，挽救了市場，維護了棉農利益，效果明顯。

　　三是棉花進口機制應有效配套。中國棉花產需缺口是長期的，按正常年份算，每年中國進口棉要在250-300萬噸左右，進口量占全球進口總量約1/3上下，因此中國在全球棉花市場上是有絕對發言權的。若一味控制進口，則對全球棉花市場產生較大影響。今年9月發改委發狠話，明年將原則不增發進口配額，消息發布后，本在穩步回升的國際棉價因此持續下挫，跌至五年來新低。因此直補政策施行后，配之以適當的進口機制，有利內外棉花市場有機接軌，這是紡企所關心的。不要因3年造成的高庫存而輕易制定不進口政策。著實，近2年，中國棉花庫存創歷史高位，接近本國年產能的2倍，占全球總庫存比重達58%以上，若剔除中國后的全球庫存則與正常年份相當，因此中國居高的棉花庫存對全球棉花市場也產生不小壓力。這是歷史造成的，不應全由紡企承擔。

　　四是盡快推廣內地棉花直補政策，今年應適當給予補償，不要因新疆試點給內地棉農造成傷害。