中國財政“新常態(tài)”：變被動買單為主動請客

　　要科學界定財政作用邊界，加強預算執(zhí)行管理，盤活財政存量資金，進一步提高財政資金使用效益，財政要變被動買單為主動請客。

　　財政部財政科學研究所研究員王澤彩對經濟觀察報表示，去年的中央經濟工作會議，從消費需求、投資需求、出口和國際收支、生產能力和產業(yè)組織方式、生產要素相對優(yōu)勢、市場競爭特點、資源環(huán)境約束、經濟風險積累和化解、資源配置模式和宏觀調控方式等九個方面提出了中國經濟“新常態(tài)”。

　　財政收入轉為中低速增長

　　國內經濟形勢和國際形勢變化，經濟增長速度從10%轉向7%左右的中低速，從規(guī)模速度粗放型轉向質量效益集約型增長。經濟結構從增量擴能，轉為存量調整與增量并集的增長。

　　王澤彩認為，這些背景催生了財政新常態(tài)。

　　其實早在2014年年底的全國財政工作會議中，財政部部長樓繼偉就要求做好新常態(tài)下的財政工作。樓繼偉強調，財政新常態(tài)的重要表現(xiàn)就是在經濟發(fā)展新常態(tài)下，財政收入由高速增長轉為中低速增長。

　　中國社會科學院學部委員、財經戰(zhàn)略研究院院長高培勇認為，“中國始終沒有建立起隨財政收入下降而自動削減財政支出的機制。實際上，與財政收入增速的下滑形成鮮明對比的是，財政支出的增速均未有實質性削減。”

　　王澤彩也表示，“國務院43號文件指導意見發(fā)布后，地方融資性問題成為地方政府普遍擔心的問題，不少地方大力引進PPP模式，這都是在財政新常態(tài)下的收支矛盾會一步加劇的體現(xiàn)。”

　　2014年底，財政部公布了首批PPP示范項目名單，共30個項目，總投資額1800億元，其中22個是地方融資平臺公司存量項目。國家發(fā)改委和國開行在3月17日聯(lián)合發(fā)布《通知》要求，各地要加強協(xié)調，靈活運用基金投資、銀行貸款、發(fā)行債券等各類金融工具，推進建立期限匹配、成本適當以及多元可持續(xù)的PPP項目資金保障機制。

　　湖北省襄陽市建設投資經營有限公司總經理陳敬東對經濟觀察報說，從政策內容看，發(fā)改委和國開行推動PPP拿出的刺激措施，力度已經很大了。本身國開行的貸款利率就不高，再加上一些項目的貸款期限可以長達30年，這樣的政策，對于進一步推廣PPP項目落地，會有很大的幫助。

　　不過，陳敬東也擔心，能夠真正享受到上述優(yōu)惠政策的PPP項目應該很少。除了國家支持的棚改、安全飲用水工程等重點公益性項目之外，估計其他大部分PPP項目，都很難享受到這樣的條件。

　　王澤彩認為，財政新常態(tài)將持續(xù)五年以上時間。

　　關鍵是盤活存量

　　在財政“新常態(tài)”之下，要讓財政發(fā)揮出應有的職能，就必須通過改革來實現(xiàn)，建立現(xiàn)代財政制度。當前，財稅改革的主要任務是改進和完善預算管理、稅收制度、建立事權與支出責任。因此，2015年財稅改革的任務十分艱巨。

　　樓繼偉在去年底的全國財政工作會議上就強調，要克服速度情結，防止竭澤而漁。

　　樓繼偉提出，一是實事求是地看待收入增速變化。要科學測算財政收入，防止過高地確定財政收入預算目標。各地財政部門絕不能在經濟放緩、收入增速下降的時候，收“過頭稅”、亂收費，增加企業(yè)負擔，形成對經濟的順周期調節(jié)。二是堅決防止和糾正財政“空轉”行為。要嚴格落實新預算法有關要求，要認真組織開展清理檢查，嚴肅查處財政“空轉”行為，維護財政經濟運行良好秩序。三是促進財政與經濟良性互動、健康發(fā)展。收入不再作為硬性任務要求，并不意味著對收入增速的趨勢變化聽之任之、無所作為。

　　不過，經濟觀察報了解到，在2014年經濟下行壓力巨大的情況下，地稅部門將以前沒征的稅進行全面清繳，以此來完成2014年的稅收任務。“此外，空轉現(xiàn)象現(xiàn)在西部比較多，因為收入壓力太大，2014年西部、西南的某些省份，將非稅收入增長去掉的話，可能稅收增長才百分之一點多。”一位相關財稅人士表示。

　　高培勇認為，按照一般公共預算收入口徑計算，2014年全國財政收入140349.74億元，比2013年增長8.6%，相對于全年7.4%的GDP增速而言，似乎還說得過去。

　　然而，這一表面現(xiàn)象的背后，則是財政赤字問題的日漸突出。“中國的稅收是以流轉稅為主，所得稅、財產稅等直接稅的收入占比比較低，財政收入受GDP增長的變化的彈性較高。財政新常態(tài)的重要表現(xiàn)就是，未來財政收入增速大幅下滑，從雙位數增長進入單位數增長，而支出剛性存在，導致財政赤字不斷擴大趨勢。”上述財稅相關人士表示。

　　在支出中，教育、科技、農業(yè)等7項在2012年的占財政支出占比達到了48%。車購稅、城市維護建設稅等專款專用的支出以及政府債務付息支出還有國防支出占15%多一些。這表明，財政收入的大半支出是剛性的。

　　財政部公布的統(tǒng)計數字也顯示，2011-2014年，全國一般公共預算收入增長分別是，25%、12.9%、10.2%、8.6%。2015年的預算為7.3%。稅收增速下滑的趨勢，已經非常明顯。

　　高培勇表示，“8.6%的財政收入增速，是在采取了包括部分金融機構增加上交利潤等一系列特殊措施的背景下實現(xiàn)的。”

　　與此相對比，在“十一五”時期，全國財政收入年均增長21.3%，比同期GDP增速高出近10個百分點。即便進入“十二五”之后，2011年，全國財政收入增速也曾經一度達到25%。從25%下滑至2014年的8.6%，只有3年時間。“今年以來，下滑速度進一步加快。1月全國財政收入增速只有3.4%。而且，如果注意到往年財政收入的常態(tài)是‘前高后低’，今年還要力爭全面完成將減稅4000億元左右規(guī)模的‘營改增’，并且要對小微企業(yè)實施進一步減稅。在此條件下，完成今年全國財政收入增長7.3%的預算目標的難度可想而知。”高培勇說。

　　而在王澤彩看來，中國在房地產投資繼續(xù)深度回調的背景下，地方政府基建投資力度今年將比往年有所加大，財政支出仍會增長，從各地“兩會”披露的信息看，很多省份重點項目投資計劃已經超過萬億。

　　收入中低速增長，支出卻是剛性增長。醫(yī)療衛(wèi)生支出、工資性支出、住房公積金以及社保、教育等都是剛性支出，由于支出基數固化，有些支出需要大力深化財政改革。”王澤彩說，解決的辦法有兩種，一是發(fā)揮積極財政政策，增加赤字擴大支出，通過減稅刺激經濟;二是改變公共產品提供方式，通過PPP(政府和社會資本合作)模式、政府購買服務等，彌補剛性支出的需求。

　　在財政收支壓力加大的情況下，盤活財政存量資金被看成是解決當前收支問題的最有利手段。

　　而對于盤活存量資金，國務院、財政部僅在2015年第一季度就提出了三次，最近的一次是國務院總理李克強4月1日主持召開國務院常務會議，部署盤活和統(tǒng)籌使用沉淀的存量財政資金，有效支持經濟增長;盤活沉淀的存量資金統(tǒng)籌用于發(fā)展急需的重點領域和薄弱環(huán)節(jié)，可以提高資金使用效益，更好發(fā)揮積極財政政策穩(wěn)增長、調結構的效用。