廉租房上海樣本：如何“兜底”住房保障？

2017年7月，上海在全國推出兩幅“只租不售”宅地，打響全國租賃住宅用地市場“第一槍”，被業內看作對地塊供應結構性調整的嘗試。2017年，上海共成交21幅租賃用地；2018年開年，又有5幅租賃用地成交，此后，租賃用地成為上海土地市場重要的組成部分。

廉租住房是上海“四位一體”、租售并舉住房保障體系中的托底保障品種，保障范圍是上海城鎮戶籍的低收入住房困難家庭，保障方式分為租金配租和實物配租，并以租金配租方式為主。

申壽潤投資公司總經理楊勇介紹，“四位一體”住房保障體系包括廉租房、公租房、經濟適用房、動遷安置房。廉租房是政府保障房范疇，這是政府托底保障功能的體現，由財政資金來支持，有專門的分配政策。

楊勇認為，廉租房是專門針對社會最底層的居民的，他們沒有能力購買經濟適用房，沒有能力去承租公租房，是政府最需要關注的那一批弱勢群體。“這反映了市政府在財政能力支持的情況下，越來越關注到社會弱勢群體的生活保障，是人民政府為人民的一種體現。”

“十三五”期末大考臨近。日前，上海市房屋管理局披露，“十三五”期間，上海市夯實廉租住房、公共租賃住房、共有產權保障房、征收安置住房“四位一體”的住房保障體系，有效緩解了該市中低收入家庭住房困難問題。其中，上海市廉租住房對戶籍低收入住房困難家庭基本實現應保盡保，累計受益家庭13.3萬戶，相比“十二五”期末增長20.9%。

上海式“兜底”

在加快保障社會底層群眾住房問題上，上海“兜底”決心很大。

2017年7月7日，《上海市住房發展“十三五”規劃》發布。該規劃首次將公共租賃住房納入“四位一體”的住房保障體系中，建立“購租并舉”的住房體系。同年9月，上海出臺《關于加快培育和發展本市住房租賃市場的實施意見》（下稱《實施意見》）共六部分26條措施，明確加快培育和發展住房租賃市場，提出“到2020年，基本形成多主體參與、多品種供應、規范化管理的住房租賃市場體系”的目標，同時要求加快推進供給側結構性改革，大幅增加租賃住房建設供應，滿足多層次的住房租賃需求。

在加大租賃住房供應上，《實施意見》指出，要通過新增用地建設、商辦房屋按規定改建、引導產業園區建設、穩妥有序開展集體建設用地建設租賃住房試點等多種途徑，增加租賃住房供應，改善住房供應結構，為實現租有所居的目標提供實物保障。

在租賃住房區位規劃布局方面，《實施意見》要求，將租賃住房布局在就業聚集、交通便捷、生產生活便利、租賃住房需求集中的區域，如城市中心或副中心服務業聚集區、高校科技研發聚集區、各產業板塊高端制造業聚集區、郊區各新城中心和軌交上蓋等。

根據上海市住房發展“十三五”規劃的目標，“十三五”期間住房用地供應5500公頃，其中，租賃住房用地1700公頃。

在執行主體層面，由于廉租房由政府財政主導，因此也由區政府指定的公司來承擔建設。比如上海徐房（集團）有限公司、上海虹房（集團）有限公司、上海西部企業（集團）有限公司、上海北方企業（集團）有限公司等。除各區政府需承擔租賃住房建設指標外，上海的三大國資平臺：上海地產（集團）有限公司、上海城投（集團）有限公司和上海申通地鐵集團有限公司也分配到了租賃住房承建指標。

上海廉租房現狀

廉租房是上海住房保障體系中最早實行的類型。2000年開始，以閘北區、長寧區兩個區先行試點，然后在全市鋪開。

目前上海廉租住房標準為人均居住面積7平方米（含），經濟困難標準為3人及以上家庭人均月可支配收入不超過3300元（含）、人均財產不超過12萬元（2人及以下家庭和因病支出型貧困家庭標準上浮10%）。

剛開始實行時，廉租住房的住房困難標準為人均居住面積5平方米以下，2003年放寬至7平方米。目前累計受益家庭已達到13萬戶，當前正享受該政策的家庭約4萬戶，其中3.2萬戶家庭的保障方式是租金配租，剩余8000戶左右家庭的保障方式是實物配租。

據上海城市房地產估價有限公司一份研報顯示，2010年之前，上海實物配租保障的家庭只有700-800戶左右的規模。所以，當時曾提出過廉租住房應該應保盡保，愿配盡配。但由于大量的實物配租家庭聚集在一個小區中，給社會管理帶來了很大的壓力，所以后來政策做了調整。

2015年以后，實物配租的規模受到了嚴格的控制。事實上，上海保障房也出現了供需不平衡的狀態。

2019年底，上海市房管局推出了新版《上海市廉租住房租金配租管理實施細則》，有效期至2024年12月31日。

另一方面，肩負保障房建設銷售重任的上海國資旗下企業，也面臨營收難題。上海城建(集團)公司，其全資子公司上海城建置業發展有限公司（簡稱“上海城建置業”）是上海市重要的保障房建設主體，主要負責閔行、青浦及嘉定區的保障房建設。上海城建置業開發的商品住宅和辦公樓主要位于上海、無錫及南昌等地，由于宏觀調控，2018年的時候，上海城建置業簽約銷售22.7億元，同比減少53.4%；結轉收入50.9億元，同比增長13.8%。當期結轉收入和利潤增長主要因結轉的商品房項目較多，但受到保障房銷售下滑的影響，當期簽約銷售明顯減少。

截至2019第一季度，公司在建住宅項目10個，計劃總投資615.6億元，累計投入338.0億元，已結轉收入 186.5億元;其中保障房項目3個，計劃投資259.9億元，已投資191.8億元，結轉收入138.8億元。進入2020年，房地產投資尤其商品房項目資金有待回籠，該公司面臨一定投資支出壓力。為減少資金壓力，2020年8月，上海城建集團將位于徐匯區的一棟總建筑面積4.9萬平方米的辦公樓賣給隧道股份，作價5.57億元。

房價調控之選？

上海市房管局方面透露，由于上海房價上漲壓力長期存在，不管是公租房還是租賃房未來都會提高供應量。

楊勇認為，在租房層面上應該分為三個等次，第一個層次是完全市場化的，對應租賃房，也就是R4地塊；第二層次是政府希望留下的人才，對應的是公租房略有補貼；第3個層次就是完全政府來兜底的，即廉租房。

楊勇指出，目前上海租賃市場結構基本合理。但隨著完全市場化的租賃房大量入市，公租房可以逐步退出歷史舞臺。一個是占用了大量的政府財政資源（土地出讓金補貼、運營補貼），第二個是略微優惠的幅度其實并不高，第三個是準入資質的認定，后期的管理，存在一定的后遺癥。

據一名知情人士透露，地方政府過往對廉租房群體的關注稍微薄弱了一些，參考主要經濟體向弱勢群體發放補貼的做法，政府財政應該為最弱勢的居民服務。

易居研究院智庫中心研究總監嚴躍進分析指出，綜合第三方機構數據，從2000年到今年11月份，上海一手房均價從3327元/平方米漲到了56276元/平方米，上漲了大約16.9倍；2015年的時候，上海一手房均價約為31975萬元/平方米，5年之間漲了76%。

房價飆漲的同時，上海的地價十年間也漲了1.25倍。2010年，上海住宅土地成交樓面價均價為5800.99元/平方米；2020年1-11月，住宅土地成交樓面價均價為13050.12元/平方米。

一邊是“房住不炒”，一邊是完善住房保障擴大保障面積，上海房地產調控依然任重道遠。