周其仁：民貧國(guó)衰 民富國(guó)強(qiáng)

　　最近關(guān)于“國(guó)進(jìn)民退”有很多討論，引起大家關(guān)心。利用這次觀察家年會(huì)的發(fā)言機(jī)會(huì)，我談?wù)勛约旱目捶ǎ└魑慌u(píng)。

　　我看到對(duì)這個(gè)問(wèn)題的討論，有兩個(gè)層面。一是對(duì)事實(shí)的認(rèn)定，也就是中國(guó)這些年來(lái)究竟是不是發(fā)生了“國(guó)進(jìn)民退”這么一回事。當(dāng)然有很多不同角度的觀察，得出的結(jié)論也不盡一致。以我比較關(guān)注的土地問(wèn)題而言，國(guó)進(jìn)民退是存在的。因?yàn)閼椃ㄒ?guī)定，所有城市的土地都是國(guó)有土地，所以城市化加速，城市的范圍擴(kuò)大，政府就把更多農(nóng)民的集體土地征為國(guó)有土地。這當(dāng)然是國(guó)有土地在增加、農(nóng)民集體所有的土地在減少。這是財(cái)產(chǎn)存量方面的變化。

　　第二個(gè)層面就是評(píng)價(jià)。如果事實(shí)上發(fā)生了國(guó)進(jìn)民退，或者沒(méi)有發(fā)生，那么到底應(yīng)該還是不應(yīng)該，好還是不好，這涉及到價(jià)值觀，看法的分歧就更大了。

　　但是還有一個(gè)層面的問(wèn)題，討論得比較少。那就是無(wú)論是國(guó)進(jìn)民退存不存在，好還是不好，都有一個(gè)基本概念的含義，即何謂“國(guó)”，又何謂“民”?目前流行的討論，是把“國(guó)”與“民”在概念上對(duì)立起來(lái)處理。似乎在這個(gè)“國(guó)”里面，完全沒(méi)有“民”的因素;而“民”的概念，也可以徹底排除“國(guó)”的成分。我認(rèn)為，這樣的概念本身就是問(wèn)題。當(dāng)我們用這樣的概念來(lái)概括可觀察的現(xiàn)象，并加以價(jià)值評(píng)判的時(shí)候，容易把具有實(shí)質(zhì)意義的問(wèn)題忽略掉。當(dāng)然，對(duì)這個(gè)概念的討論不僅僅涉及經(jīng)濟(jì)學(xué)或政治經(jīng)濟(jì)學(xué)，自己也沒(méi)有想得很清楚，所以這兩年就沒(méi)有對(duì)國(guó)進(jìn)民退問(wèn)題發(fā)表過(guò)意見(jiàn)。

　　兩年前在一個(gè)場(chǎng)合，問(wèn)題變得不容回避。當(dāng)時(shí)我供職的北京大學(xué)中國(guó)經(jīng)濟(jì)研究中心，經(jīng)林毅夫提議并得到各方面的支持，重新組建為北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院。等到大學(xué)正式批準(zhǔn)成立的時(shí)候，毅夫已去世界銀行工作。成立揭牌會(huì)上要發(fā)言，我就犯了難——這“國(guó)家發(fā)展研究院”里的“國(guó)家”，究竟是個(gè)什么含義?沒(méi)有辦法，我只好把亞當(dāng)·斯密的《國(guó)富論》搬了出來(lái)。此書(shū)名是嚴(yán)復(fù)的譯法，后來(lái)郭大力、王亞南的譯本，書(shū)名就成了《國(guó)民財(cái)富的性質(zhì)和原因的研究》。那么，究竟是“國(guó)富”，還是“國(guó)民財(cái)富”?查斯密的英文原文，是

　　TheWealthofNa-tions，因此關(guān)鍵就是怎樣理解Nation。譯成中文，Nation當(dāng)然有“國(guó)家”的意思，但此國(guó)家可不是彼國(guó)家(State)，與填表格“國(guó)籍”欄目的那個(gè)Country也不是一個(gè)意思，當(dāng)然就更不是“政府”、“朝廷”或“官員”了。于是，我就用亞當(dāng)斯密的Nation概念，把北大國(guó)家發(fā)展研究院里的那個(gè)“國(guó)家”，理解為“以人民為本位的國(guó)家”。那才是經(jīng)濟(jì)學(xué)傳統(tǒng)的關(guān)懷，就是國(guó)民財(cái)富的增加，以人民為本位的國(guó)家的富裕和強(qiáng)盛。

　　當(dāng)時(shí)就這么簡(jiǎn)單提了一提。但這個(gè)國(guó)家的概念問(wèn)題一直引起我的思考。為什么在今天的中國(guó)語(yǔ)境里，人們講到國(guó)家似乎就只意味著State，只意味著政府和政府部門，甚至只意味著掌權(quán)的“官”?為什么我們這里，國(guó)家的國(guó)，國(guó)富的國(guó)，國(guó)進(jìn)民退的國(guó)，或者國(guó)籍的國(guó)，如果要找對(duì)應(yīng)的詞匯，總是不那么容易找到Nation那里去?

　　是中國(guó)的文化傳統(tǒng)使然嗎?也不盡然。總編致辭里，不是提到一句“江山社稷”嗎?那可不是舶來(lái)品，而是地地道道的中國(guó)文化。什么是江山社稷?“江山”是領(lǐng)土，社稷是人群中的一套儀式，其中“社”代表土地神，“稷”代表谷(糧食)神。社稷就是祭祀土地神和谷神的儀式。為什么要祭祀?答案是農(nóng)業(yè)文明靠土地和谷物養(yǎng)人，所以祭祀的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)還是黎民百姓，是國(guó)民的安康、富裕與財(cái)富。孟子的名言大家熟悉，“民為貴，社稷次之，君為輕”。在那么早先的時(shí)候，就把這個(gè)關(guān)系梳理得如此清楚。在這個(gè)傳統(tǒng)里，任憑君權(quán)多么高高在上，官位多么顯赫，政府多么強(qiáng)大，在政治倫理上還是要排到民和社稷的后面。這是中國(guó)思想文化傳統(tǒng)的精華，一脈相承、發(fā)揚(yáng)光大到當(dāng)代。“為人民服務(wù)”是這樣的理念，權(quán)為民所用、權(quán)為民所賦，也是這樣的理念。

　　所以，我們也許可以把“國(guó)”的概念，理解為三個(gè)元素的合并。第一是一定幅員的領(lǐng)土，第二是人民，第三是人群得以組織起來(lái)的典章制度，其中包括管理眾人之事的政治、政府與行政。加到一起，江山人民社稷三位一體，才算完整的國(guó)家概念。沒(méi)有民只有官和政府的國(guó)家，在歷史上和現(xiàn)實(shí)里都站不住，因此在概念上也站不住。這是說(shuō)，我們有理由拒絕沒(méi)有人民的國(guó)家概念。在公共政策討論的頂層架構(gòu)里，最需要嚴(yán)格推敲的基本概念，就是國(guó)家。這個(gè)概念出了岔子，一系列問(wèn)題都會(huì)歪，跑偏就嚴(yán)重了。

　　具體來(lái)看，“國(guó)進(jìn)民退”本來(lái)要討論的是國(guó)民經(jīng)濟(jì)中國(guó)有企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)的比例及其變化。既然有國(guó)有企業(yè)，它要增加競(jìng)爭(zhēng)力、發(fā)展壯大、做大做強(qiáng)，當(dāng)然是題中應(yīng)有之義。總不能要求把國(guó)有企業(yè)做小、做差、做垮吧?問(wèn)題是，什么是國(guó)有企業(yè)?按照國(guó)資法的規(guī)定，國(guó)企是屬于全體人民的企業(yè)，所有者是全國(guó)人民。過(guò)去叫全民企業(yè)，反映的就是這個(gè)性質(zhì)。既然全國(guó)人民是所有者，當(dāng)然全國(guó)人民才是真正意義上的“出資人”。但是全國(guó)人民怎樣才能充當(dāng)所有者和出資人?13億人，上哪兒開(kāi)會(huì)?怎么掌握情況、做出判斷和決策?這里有巨大的信息成本。目前的解決辦法是人民把國(guó)企委托給國(guó)家機(jī)關(guān)，這就是國(guó)資委。所以準(zhǔn)確地說(shuō)，國(guó)資委是“代為履行”出資人的職責(zé)。從經(jīng)濟(jì)關(guān)系分析，那也是一類委托與受托的關(guān)系。{page_break}

　　討論國(guó)資委設(shè)立的時(shí)候，記得也有過(guò)這樣的構(gòu)想，就是要把這個(gè)受全國(guó)人民之托打理國(guó)企的機(jī)構(gòu)設(shè)在人大，不要放到政府里面。那樣的話，國(guó)資委直接向人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)和報(bào)告工作，接受人大的監(jiān)督。這里最關(guān)鍵、也是最敏感的問(wèn)題，是國(guó)企的活動(dòng)范圍可以覆蓋國(guó)民經(jīng)濟(jì)的哪個(gè)部分，以及國(guó)企有沒(méi)有權(quán)力禁止、限制人民自己組織的企業(yè)進(jìn)入同一個(gè)市場(chǎng)?這并不是政府的行政事務(wù)，應(yīng)當(dāng)由人民代表大會(huì)來(lái)討論、表決和立法。但是，最后國(guó)資委還是設(shè)在了政府，還是以行政權(quán)力來(lái)履行出資人職責(zé)，其主要任務(wù)、目標(biāo)和考核又偏重于盈利和做大做強(qiáng)，利潤(rùn)分配還不受同朝為官的其他政府部門的節(jié)制。這樣，隨著國(guó)企的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)?cè)絹?lái)越好，國(guó)進(jìn)民退的疑慮就來(lái)了。

　　第二個(gè)問(wèn)題是稅制。稅的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)是納稅人付給政府錢，以此來(lái)購(gòu)買政府的服務(wù)。稅收之所以需要強(qiáng)制征收，為的是防止和杜絕一部分人可能的“搭便車”行為傾向。但政府機(jī)關(guān)不可因?yàn)閺?qiáng)制執(zhí)行力在手，就自行決定稅的種類和稅負(fù)的輕重。可是，我們很多稅現(xiàn)在還是行政部門直接定，自編自導(dǎo)自唱。這在道理上是說(shuō)不通的。大家看最近進(jìn)口流量變大，因?yàn)楹芏嘞M(fèi)品在境外買便宜，老百姓和民企中總有人很靈敏，代購(gòu)活動(dòng)就起來(lái)了。作為海關(guān)當(dāng)然要維持所有進(jìn)口稅制的公正，但為了所謂的計(jì)算方便對(duì)每臺(tái)帶入的iPad一律抽1000塊的稅，是講不通的。這不是技術(shù)性的小問(wèn)題，而是涉及到人民和行政部門之間的重大關(guān)系。問(wèn)題是我們常常把這種重大問(wèn)題看得很輕，出手的時(shí)候也比較隨便。

　　作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)家我還有一個(gè)多少年的經(jīng)驗(yàn)，就是不要輕易提加稅的建議。因?yàn)槟鞘亲钊菀妆晃盏囊环N意見(jiàn)。倒不是說(shuō)不需要增加稅種，但只加稅不減稅怎么調(diào)整國(guó)民收入分配?講了那么多年國(guó)民收入分配政策，要增加居民在國(guó)民收入中的比重，可是加稅建議很容易變成政策，減稅就非常難，結(jié)果還不是與改善國(guó)民收入分配的目標(biāo)越走越遠(yuǎn)?所以我后來(lái)說(shuō)，誰(shuí)提一條加稅建議，就請(qǐng)他同時(shí)提一條減稅建議;政府出臺(tái)一項(xiàng)加稅政策，就同時(shí)考慮一條減輕稅負(fù)的政策，以保證總稅負(fù)不會(huì)脫離經(jīng)濟(jì)情況而不斷地加重。

　　最近還有一個(gè)問(wèn)題是通脹抬頭，那是流通中的貨幣過(guò)多的必然結(jié)果。從國(guó)家制度層面看，央行動(dòng)用基礎(chǔ)貨幣的權(quán)力受到什么樣的實(shí)際制約，這是貨幣政策的制度基礎(chǔ)。在央行的資產(chǎn)負(fù)債表上，基礎(chǔ)貨幣記在央行的負(fù)債項(xiàng)下。那是央行對(duì)誰(shuí)的負(fù)債?簡(jiǎn)單講，那些法定儲(chǔ)備金是央行依法對(duì)商業(yè)銀行的負(fù)債，而商業(yè)銀行的錢又來(lái)自對(duì)儲(chǔ)戶的負(fù)債。另外一部分基礎(chǔ)貨幣，即發(fā)行的貨幣，則是對(duì)全體持幣人的負(fù)債。那么，央行在什么條件下可以擴(kuò)大負(fù)債?又受什么節(jié)制?這是比日常的貨幣政策更根本的問(wèn)題，也就是央行的獨(dú)立性問(wèn)題。美聯(lián)儲(chǔ)主席常常要到國(guó)會(huì)山上去報(bào)告情況、接受咨詢，反映的就是這個(gè)關(guān)系。中國(guó)的國(guó)情不同，但動(dòng)用基礎(chǔ)貨幣時(shí)，譬如拿基礎(chǔ)貨幣大手買入外匯，一下子就擴(kuò)大了央行的總負(fù)債，就需要一套合理而嚴(yán)格的約束機(jī)制。否則，基礎(chǔ)貨幣發(fā)多了，物價(jià)上了房，就不純粹是技術(shù)性的問(wèn)題了。

　　最后，涉及到人民的基本權(quán)利的法律法規(guī)和政策限制，要有公開(kāi)的、嚴(yán)格的程序來(lái)加以決定。如最近的調(diào)控，像限制購(gòu)房、購(gòu)車等等。情況緊急，有人買了很多房，有人買不起房，老百姓為房?jī)r(jià)問(wèn)題而分裂，所以要出臺(tái)政策。但是涉及到老百姓基本權(quán)利的事項(xiàng)，包括可以買什么、不能買什么，這是很基本的權(quán)利。出臺(tái)限制性政策就要比較慎重，要經(jīng)過(guò)很長(zhǎng)時(shí)間的討論和嚴(yán)格的程序。或者就是短期的、臨時(shí)的，劃清時(shí)間范圍。否則人民會(huì)覺(jué)得行政權(quán)的行使沒(méi)準(zhǔn)兒，說(shuō)情況緊急可以限這個(gè)限那個(gè)的。一旦把這些沒(méi)準(zhǔn)的行為納入預(yù)期，大家的行為和市場(chǎng)就可能紊亂，長(zhǎng)期代價(jià)就大了。

　　小結(jié)一下。我認(rèn)為合適的國(guó)家概念以人民為本位，加上領(lǐng)土、主權(quán)和典章制度。這樣來(lái)看，民是國(guó)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，國(guó)無(wú)民不立，民貧國(guó)必衰，民富國(guó)才強(qiáng)。