張茉楠：隱性債務清算是存量債務處置關鍵

　　近來，圍繞地方政府債務解決可謂動作頻頻，繼8月全國人大常委會審議通過新《預算法》以及更早前中央政治局審議通過的《深化財稅體制改革總體方案》后，由地方債務風險倒逼的“地方債務管理新規”(簡稱43號文)也隨之出臺。

　　“43號文”一大“亮點”是中央政府對地方政府明確“不兜底”，從目前對地方債務處置思路，以及新一輪財政管理體制改革方案不難發現，對地方債的管理，仍要采用建立在國家信用基礎上的財政工具，中央政府對地方政府“不救助”仍是一大難題。

　　我國已經形成 “以中央政府為核心，以地方政府為主體”的隱性擔保體系。政府對企業的支持從過去的直接支持轉為擔保或隱性承諾，這些擔保或承諾并未被納入政府預算收支，但卻是一種隱性的預算外開支或責任。近年來，地方政府又通過城投公司、影子銀行以及其他渠道，擔保各種貸款與債務，形成了大量的隱性債務和赤字，這些隱性債務都沒有納入財政預算管理體系當中，仍然游離在政策監控范圍之外。

　　按寬口徑測算，我國政府性債務規模龐大且隱性化特征十分明顯。數據顯示，近10年來我國政府隱性債務與顯性債務保持基本同步增長。截至2012年6月末，82.7萬億元的政府性債務中，顯性債務余額占10.2%，隱性債務占89.8%，地方政府隱性負債正成為中國面臨的中長期風險之一。

　　日前，清華大學公共經濟、金融與治理研究中心發布的《2014年中國市級政府財政透明度研究報告》以及“2014年289個城市財政透明度排行榜”顯示，在政府性債務的公開上，只有14個城市公布了相關數據，而且絕大部分政府性債務由市區縣政府的投融資平臺公司承擔。

　　由于利益沖突和體制原因，隱性債務使用存在透明度低、專業性差和行政干預的問題，監管上存在口徑不一、統計信息缺乏和管理分散等問題，無法對政府性債務進行常規統計、監測、評估和控制，難以全面掌握政府性債務真實情況。我國目前還沒有專門的機構和標準來統計地方債務。各地融資平臺越來越多樣化、隱蔽化，很多資金的來源和數量無從知道，負債規模也就難以統計。

　　地方政府隱性債務包括三大類：一是地方國有企業虧損缺口。近年來國有資產管理體制改革使政府和國有企業之間的關系發生了轉變，但國企改革中仍存在政企不分、政資不分問題，地方政府干預企業日常經營活動有增強趨勢，國有企業整體效益和財務狀況直接影響政府性債務的形成。二是地方政府的政策性債務。如地方政府拖欠工程款項的債務、集資形成的債務、回購融資債務、信托融資債務。三是地方政府在社會保障資金和住房公積金等方面存在的欠賬，地方金融機構的不良資產及其處置形成的債務等。

　　守住監管底線，通過市場化途徑引導風險釋放，打破地方政府“剛性兌付”就成為必然。雖然在體制上，中央政府對地方政府負所有責任，但在經濟層面上，中央政府和地方政府之間處于由中央主導的經濟分權進程中，中央政府賦予地方政府較充分的經濟發展自主權，目前地方政府在事權上有一定的獨立事權，所以中央政府對地方政府的債務可以不承擔全部責任，所以這具有體制性的合理性。

　　中央政府對地方債務違約 “不救助”、“不兜底”，必須從體制上切斷這種信用擔保鏈條，徹底改變以往暗箱操作為特征的債務解決方式。筆者認為，對地方政府進行信用評級的前提是切斷中央對地方政府的救助，使得地方政府擁有獨立的償債能力和信用基礎。較為成熟的債務監管體制，都對債務有著透明度要求。美國、澳大利亞等國建立了較為完整的地方政府債務報告制度,地方政府必須將債務規模、舉借數、償還數、利息等信息完整披露給公眾。下一步需要通過完善政府隱性債務的會計核算、統計報表和審計監督，建立政府性債務規模控制及風險預警機制，定期監測評估，動態掌控政府性債務擴張節奏和風險敞口，公開政府性債務信息，進而促使市場化債務承接清算退出，以及為剛性兌付埋單。