“十二五”期間注冊會計師行業工作回顧之五：行業監管

　　“十二五”期間，注冊會計師行業監管工作緊緊圍繞習近平同志“以服務國家建設為主題，以誠信建設為主線”的重要批示精神，認真貫徹樓繼偉部長“不斷拓展注協工作的深度和廣度”的指示精神，始終堅持“維護公眾利益”的根本宗旨，在把好注冊會計師考試和注冊管理入門關等事前監管的基礎上，不斷完善注冊會計師行業的事中事后監管，將行業監管工作作為行業誠信建設的總抓手、行業業務建設的總樞紐和行業發展質量的總檢驗。

　　5年來，注冊會計師行業建立了系統風險導向的會計師事務所(以下簡稱事務所)執業質量檢查體系，扎實開展了新一輪周期性事務所執業質量檢查，實現了制度創新;完善了以約談為抓手的年報審計監管工作方法，累計約談事務所77家次，以點帶面提示年報審計風險;規范了以幫助提高為目的的懲戒與幫扶機制，各級注協累計懲戒532家次事務所和1330人次注冊會計師，有效地促進提升了行業誠信意識和執業質量水平。

　　一、以防范系統風險檢查為重點，改革執業質量檢查制度

　　“十二五”期間，注冊會計師行業在2011年我國審計監管體系與歐盟審計監管體系等效的基礎上，以保持我國審計監管體系與國際的持續趨同為目標，建立實施系統風險導向的執業質量檢查制度。

　　(一)改革執業質量檢查制度

　　2011年，在深入總結執業質量檢查實踐，廣泛借鑒國外同行有益經驗的基礎上，對執業質量檢查制度進行全面改革，先后出臺《會計師事務所執業質量檢查制度改革方案》、《會計師事務所執業質量檢查制度》等，建立起以“周期性檢查為基礎、防范系統風險為核心、體現獨立監管要求，與國際普遍認可的監管制度相趨同” 的事務所執業質量檢查體系。

　　改革后的執業質量檢查，按照防范系統風險的理念，貫徹落實質量控制體系檢查與業務項目質量檢查并重、職業道德檢查與技術程序檢查并重、建立檢查質量保證機制與完善檢查技術并重、檢查專家隊伍建設與檢查制度改革并重、落實注協監管責任與落實審計責任并重，把防范系統風險作為執業質量檢查工作的重點，引導事務所將工作重心轉移到完善內部治理機制和健全質量控制體系上，切實提升注冊會計師行業系統風險防范的能力。

　　(二)扎實開展新一輪周期性事務所系統風險導向執業質量檢查

　　實施周期性事務所系統風險導向檢查，是督促事務所提升執業質量、有效防范系統風險的重要手段?！笆濉逼陂g，按照《會計師事務所執業質量檢查制度改革方案》，中注協對證券期貨業務資格事務所(以下簡稱證券所)實施3年一個周期的執業質量檢查;各省級注協對本地區非證券所實施5年一個周期的執業質量檢查，全面完成了對全國事務所的一輪周期性執業質量檢查，實現了系統風險導向檢查的全覆蓋。

　　5年來，各級注協共抽調檢查人員4900人次，檢查事務所7617家次， 抽查審計項目74063個。其中，中注協直接抽調檢查人員486人次，檢查證券所總所42家次，分所106家次，抽查業務項目561個。

　　在開展檢查工作中，各級注協堅持以質量控制體系檢查結果指導業務項目檢查，以業務項目檢查結果支持質量控制體系檢查結論，特別注重通過深入分析查找事務所在職業道德規范、質量控制環境、合伙人治理機制、客戶關系和具體業務的接受與保持、人力資源、業務執行等方面存在的深層次問題，對事務所質量控制體系進行全面梳理和評價，有力地推動事務所增強防范系統風險意識，提升應對系統風險的能力。

　　(三)探索豐富系統風險導向檢查方法

　　實施有效的系統風險導向檢查，關鍵在于科學合理的檢查方法。5年來，各級注協探索形成了以突出檢查重點、提升檢查效率為目標的一系列檢查方法。

　　一是形成了確定年度檢查重點和檢查對象的方法。各級注協每年根據行業發展情況和面臨的突出問題，制定年度執業質量檢查工作方案，提出檢查工作重點。如2012年，針對行業和公眾反應突出的行業不正當低價競爭問題，以中注協制定的治理措施為基礎，確定在執業質量檢查中，將低收費業務項目作為檢查重點，加大檢查力度、提高檢查頻次和增配檢查力量。在突出檢查重點的基礎上，各級注協逐漸形成了綜合考慮事務所是否從事證券業務、業務構成、業務數量、執業風險、社會影響力、分所數量等因素的檢查對象選擇機制。

　　二是形成了質量控制體系檢查的方法。各級注協檢查組通過風險評估，研究分析被檢查事務所基本情況、業務特點和執業風險，從事務所質量控制體系入手，結合對風險大小的專業判斷，確定檢查的重點領域和范圍，全面把握事務所關鍵質量控制制度的設計和執行情況，提升審計工作實效。

　　三是完善了業務項目檢查的方法。各級注協檢查組根據質量控制體系檢查發現的薄弱環節，確定業務項目檢查工作的性質、范圍以及重點業務領域。對于質量控制制度設計存在缺陷、缺乏關鍵控制環節、質量控制能力弱的事務所，加強對具體業務項目的檢查力度，并且通過業務項目檢查發現問題，反證質量控制體系存在的漏洞，從而促進事務所完善質量控制體系，提升系統風險防范能力。

　　(四)建立完善檢查質量的保證機制

　　系統風險導向檢查有效發揮作用的基礎在于檢查工作質量。5年來，各級注協不斷強化檢查組織管理和過程控制，探索形成檢查質量保證機制。

　　一是提升執業質量檢查隊伍的勝任能力和職業道德水平。中注協修訂檢查人員管理制度，完善檢查人員的選聘、培訓、考核和獎勵機制，組建以事務所優秀人才為主、各級注協業務骨干為輔，“專兼職結合”的執業質量檢查隊伍。同時，中注協每年邀請業內專家和檢查經驗豐富的檢查人員擔任授課老師，采取“一竿子到底”的培訓策略，將系統風險檢查的理念、程序、方法、要求以及檢查案例、廉政要求等傳達給各級注協執業質量檢查人員，幫助促進檢查隊伍不斷保持和提高勝任能力。此外，制定執業質量檢查工作廉政規定，將“九不準”完善擴展為“十不準”，告知被事務所及其全體員工，在各級注協網站向社會公開廉政舉報電話和郵箱，接受監督。

　　二是加強技術支持和指導。各級注協充分利用行業專業優勢和監管資源，組建專家咨詢組，為檢查工作提供技術支持，對檢查工作的關鍵環節進行指導和監督，就檢查組反饋的共性問題深入討論，編寫檢查問題解答，并負責驗收檢查報告和檢查工作底稿，確保檢查遵循統一的規則和標準。中注協每年還聘請資深注冊會計師擔任執業質量檢查工作訪問研究員，解決各檢查組現場檢查過程中遇到的技術疑難問題，復核檢查發現的問題，完善對被檢查證券所的整改建議書。

　　三是改進強化檢查工作的組織管理。為確保每年檢查工作有序開展，中注協對證券所和非證券所檢查進行統籌部署，各級注協堅持執業質量檢查“全國一盤棋”。檢查時間統一安排，按照先證券所后非證券所的順序開展檢查工作。檢查人員統一培訓和調度，由中注協選聘全國檢查骨干開展證券所檢查，由各省級注協選聘省內檢查人員開展地方非證券所檢查。檢查進度統一控制，各級注協定期召開階段總結匯報會，了解檢查進度和遇到的困難，對于發現的共性問題，及時召開電話會議妥善解決。檢查結論統一復核，各級注協組織專家組復核檢查組的檢查結論，對于問題描述不清，結論缺乏證據支持，結論恰當性存疑等情況，要求檢查組重新核實，確保檢查結論事實清楚、證據充分、結論恰當。

　　二、以年報審計監管約談為抓手，創新上市公司年報審計質量事中監管方法

　　注冊會計師行業一直將上市公司年報審計監管作為行業監管的重點， 2003年啟動了以“炒魷魚接下家”為突破口的年報審計監管工作。2011年，在總結近年來上市公司年報審計監管實踐的基礎上，調整、完善了上市公司年報審計監管工作規程，突出上市公司年報審計監管工作全程監控、風險導向和誠信執業的理念，建立起以約談為抓手、事前事中事后監管相結合的上市公司年報審計監管體系，推進上市公司年報審計監管工作規范化、全程化。

　　(一)在年報審計開始前重點提示上市公司年報審計風險

　　中注協堅持在每年年報審計工作開始前，組織行業專家跟蹤國內資本市場熱點，研究年報審計面臨的風險點，對上市公司年報審計風險作出重點提示。如2012年，配合開展內部控制審計工作，強調要準確理解和全面把握《企業內部控制審計指引》和《企業內部控制審計指引實施意見》精神。2013年，結合行業不正當低價競爭問題突出，強調重點監控“炒魷魚、接下家”和不正當低價競爭問題。2014年，在經濟增速放緩，資本市場波動加劇的情況下，提示有關收入的確認與計量、關聯方關系及其交易、資產減值、政府補助、重大非常規交易、持續經營等上市公司財務報告方面的審計風險。2015年，根據經濟下行壓力大的形勢，針對與宏觀經濟形勢及經濟周期密切相關的行業、農林牧漁類行業、有金融工具和復雜衍生品投資的企業、創新業務突出的企業、連續經營虧損面臨退市風險以及進行并購重組的企業等上市公司提示審計風險。

　　(二)在年報審計中創新開展監管約談工作

　　2011年，中注協首創年報審計監管約談方式，有針對性地對高風險上市公司審計業務項目開展監管約談，提示風險因素并提出防范建議措施，指導事務所關注和應對相關審計風險。

　　一是不斷豐富和拓展約談主題。5年來，中注協在持續密切關注事務所惡意“接下家”和不正當低價競爭的同時，針對資本市場熱點和公眾關切，設計恰當的約談主題，先后選定了頻繁變更審計機構、處在盈虧邊緣、業績大幅波動、產能嚴重過剩行業、發生重大資產重組、發生股權紛爭、面臨退市風險等50多個約談主題，累計組織約談50批次，約談證券所77家次，涉及上市公司84家次。

　　二是逐步提高約談工作頻次。從年報審計約談次數看，由2011年的3批次，逐步增加到2015年的15批次;從約談事務所家數看，由2011年的11家次，逐步增加到2015年的19家次;從約談涉及上市公司家數看，由2011年的11家次，上升到2015年的23家次。

　　三是完善約談工作方式。充分考慮事務所年報審計工作特點，將年報審計約談時間點盡量前移，為事務所吸收、借鑒風險提示意見提供充足時間。同時，采取更為靈活的約談方式，對重要的約談主題同時采取當面約談和書面約談，對規模大且上市公司業務多的事務所主要采取當面約談的方式;在年報審計工作前期側重于當面約談，后期側重于書面約談。

　　四是重點關注系統風險防范。自2011年執業質量檢查制度改革以來，年報審計監管約談工作不僅限于具體項目審計風險，還增加了對事務所系統風險的關注，在約談中重點了解事務所質量控制體系的設計、運行情況。同時，充分利用系統風險檢查成果，對系統風險較高、承接上市公司業務較多的大型事務所，增加約談頻次，突出監管重點。

　　五是廣泛宣傳發揮以點帶面的風險提示作用。在每次約談后，中注協在向事務所發出書面風險提示的同時，編發新聞稿加以通報，對同一類型的業務風險向全行業進行警示，發揮以點帶面的風險提示作用。中注協開展年報審計監管約談受到政府部門和社會各界的高度關注和積極反響，財政部領導多次給予批示肯定，證監會領導到中注協調研約談開展情況。人民日報、金融時報、上海證券報、證券日報等媒體，跟蹤報道中注協開展年報審計約談提醒。

　　接受約談的證券所均表示，年報審計監管約談及時有效，對于全面做好年報審計工作，有效防控年報審計風險很有幫助。

　　(三)發布審計快報，完善數據采集并開展年報審計情況分析

　　上市公司年報審計的匯總信息，可以全面反映資本市場總體審計情況，對各事務所、政府部門和公眾具有重要參考作用。自2003年開展年報審計監管以來，中注協一直高度重視相關數據的采集和分析，及時匯總發布相關審計信息。

　　一是指派專人指導、督促事務所報備上市公司年報審計有關信息，逐日跟蹤上市公司年報披露情況，關注相關媒體報道，針對年報披露中存在的異常情況及時提醒事務所采取相應措施。每周編發上市公司年報審計快報，匯總年報審計意見、審計收費等相關信息。2011年至2015年，中注協共編發年報審計情況快報77期，成為行業內外、各類媒體和專業機構廣泛引用的基礎數據信息。證券所報備的年報審計調整數據顯示，注冊會計師近5年累計向上市公司提出財務報告的調整金額建議達19068億元，其中調整利潤總額1452億元、資產總額16755億元、應交稅金861億元，有效過濾資本市場中的不實信息，提升資本市場信息披露的總體質量。

　　二是年報審計監管工作結束后，組織專家對當年上市公司財務報表審計、內部控制審計和年報審計市場情況進行綜合分析。一方面查找年報審計工作中存在的共性問題，全面了解和反映上市公司審計業務執行情況，以進一步提升上市公司年報審計工作質量;另一方面，通過綜合分析，有針對性地謀劃下一階段行業監管工作重點領域，確定檢查和幫扶工作對象。

　　三、以幫助教育提高為目的，完善懲戒幫扶與專項檢查機制

　　執業質量檢查和年報審計監管的目的在于促進事務所樹立誠信執業的理念，不斷提高執業質量。為此，注冊會計師行業建立實施了懲戒制度和幫扶機制，于2011年對《中國注冊會計師協會會員執業違規行為懲戒辦法》等相關制度進行了全面修訂。

　　(一)規范違規行為懲戒機制

　　各級注協設立懲戒委員會，由懲戒委員會負責對注協查處的違規行為實施懲戒。對于執業質量檢查和專項調查發現的問題，懲戒委員會充分聽取檢查組和會計師的陳述及申辯意見，在采納合理申辯意見的基礎上，形成懲戒決定。各級注協依據懲戒委員會決定，對存在嚴重問題的事務所和注冊會計師嚴格懲戒，不護短、敢碰硬。同時，為保障被懲戒事務所申訴的權利，各級注協設立申訴委員會，對懲戒事項進行審議，并作出仲裁決定?！笆濉逼陂g，各級注協對存在嚴重執業質量問題的532家次事務所和1330人次注冊會計師進行了行業懲戒，其中，中注協對2家次證券所和30人次注冊會計師實施了行業懲戒。

　　(二)公開披露檢查及懲戒信息

　　檢查和懲戒信息披露是加強行業監管的有效手段，為此建立了事務所執業質量檢查公告制度。各級注協每年向社會公告每年開展事務所執業質量檢查的事務所數量、檢查對象、檢查內容、檢查重點、檢查處理結果等總體情況，在完成檢查和后續處理工作后，還對檢查內容及檢查結果予以詳述，同時公開懲戒的原因，提高行業檢查的透明度、公信力和威懾力。

　　(三)加強教育幫扶

　　檢查的目的在于幫助、教育、督促、提高。在現場檢查階段，各檢查組深入了解事務所發展中遇到的突出問題，就合伙人治理機制、事務所質量控制管理、事務所文化建設、人才培養等問題進行充分的溝通和交流，提出建設性建議，寓幫扶于檢查之中。在檢查處理工作結束后，對事務所質量控制體系和業務執行中存在的問題，向事務所發出整改通知書或改進建議書，對事務所整改情況實施跟蹤檢查，督促其切實整改。對于存在重大問題，或受到懲戒的事務所，通過檢查回訪、專題研討、分類培訓、約談溝通等方式，了解事務所整改和改進情況，督促、幫助事務所找準問題、整改到位。

　　自2013年起，中注協與證監會會計部每年聯合舉辦證券資格事務所年報審計工作培訓班，對事務所首席合伙人、負責質量控制的合伙人、各級注協檢查人員等進行培訓，重點講解開展執業質量檢查、證監會開展日常檢查中發現的共性問題和重大問題，以及事務所質量控制體系中存在的突出問題，有針對性地提示事務所及時改進，并對當年年報審計的重大風險領域提前警示。

　　為了發揮對事務所執業質量以點帶面的幫扶作用，對證券資格事務所執業質量檢查工作中積累的資料進行整理和提煉，編發審計案例，作為繼續教育教材，向注冊會計師們推薦。

　　另外，在做好常規監管工作的同時，高度重視資本市場大案要案的監管工作，建立專項調查工作制度，及時受理對事務所和注冊會計師的投訴舉報，并關注資本市場熱點，持續跟蹤高風險上市公司的公開信息，收集、整理和分析涉及事務所和注冊會計師的上市公司報道以及相關的案件進展信息，適時啟動專項檢查機制，取得良好成效。5年來，中注協累計受理涉及執業質量的投訴舉報67件。對綠大地、勝景山河、紫鑫藥業、新大地、政泉控股等公司涉嫌財務欺詐的案件，中注協在第一時間約談相關事務所和注冊會計師，在協調其他監管部門的基礎上，開展專項檢查，對相關責任人實施行業懲戒，及時回應媒體質疑，有力地維護了公眾利益和行業誠信執業的良好形象。

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