對話證監會首席稽查羅子發：落實“零容忍”工作方針 依法從嚴打擊證券違法活動 持續塑造良好市場生態

一部資本市場30年發展史，放到稽查執法的關鍵詞下，注定有數不盡的驚心動魄的往事……

中國資本市場30年的偉大成就，離不開法律和市場準則的守衛者兢兢業業的辛勤耕耘。實際上，正是稽查執法工作，在我國資本市場發展的各個階段都發揮了不可替代的重要作用，并形成了與我國資本市場特點相適應的稽查執法體制，為發揮好資本市場樞紐功能提供了強有力的執法保障。

21世紀經濟報道“中國資本市場30年30人”系列訪談，旨在對話親歷者、見證者，回顧過去，立足現在，展望未來。2020年12月27日，21世紀經濟報道對話中國證監會首席稽查、稽查局局長羅子發。

稽查執法體制，為發揮好資本市場樞紐功能提供了強有力的執法保障。視覺中國

一份清單、三組數據、十足威懾

《21世紀》：首先，能否介紹一下近年來稽查執法工作的一些成績?

羅子發：介紹三個方面的數據。

一是重拳打擊財務造假、欺詐發行、虛假重組等嚴重損害上市公司利益，損害中小股東合法權益的案件。財務造假、 欺詐發行等惡性違法行為是證券市場的“毒瘤”，始終是監管部門打擊的重點。

近十年來，我會立案調查信息披露違法案件近500件。嚴肅查處了綠大地、萬福生科、欣泰電氣、金亞科技欺詐發行，雅百特、九好集團、康得新、康美藥業、獐子島財務造假等一批重大案件，有效震懾了違法行為，凈化了市場生態。同時，堅持“一案多查”，查處瑞華會計師事務所等中介機構未勤勉盡責案件，督促中介機構切實履行“看門人”職責。

二是精準打擊嚴重破壞公平交易原則、影響市場功能發揮的案件。

一方面，嚴厲打擊惡性操縱市場。近十年來，立案調查操縱市場案件300 余件，嚴查羅某東團伙系列操縱、吳某澤、唐某博跨境操縱、大連電瓷實控人內外勾結操縱本公司股價等一批重大案件，嚴肅追究鮮某、任某成、朱某軍、廖某強等操縱市場累犯慣犯的法律責任。

另一方面，持續對內幕交易、利用未公開信息交易行為保持高壓態勢。近十年來，立案調查內幕交易案件近800件、 利用未公開信息交易案件100余件，案件多發態勢得到遏制，行業生態得到凈化。

三是集中打擊嚴重積聚市場風險，危害市場平穩運行的違法行為。

一方面，立足規范債券市場發展、維護債券市場信用的總體要求，強化債券市場統一執法機制，堅決打擊債券市場欺詐、造假行為，對五洋建設欺詐發行債券、富貴鳥債券信息披露違法、華晨集團、永煤控股等有關案件立案調查，切實維護債券市場良好生態和信用環境。

另一方面，嚴厲打擊私募基金等領域違法行為。近年來，累計調查私募領域違法案件130余件，查處富航投資利益輸送、私募基金管理人呂某操縱市場、穗富投資內幕交易等典型案件，促進私募基金行業健康有序發展。

“24字”做文章不斷優化制度建設

《21世紀》：數據背后，稽查執法工作的整體工作思路是什么?

羅子發：堅決貫徹落實黨中央國務院關于資本市場監管執法的總體要求和決策部署，深刻理解和把握“建制度、不干預、零容忍”的工作方針，堅持“四個敬畏、一個合力” ，堅決將服務實體經濟和保護投資者合法權益作為工作的出發點和落腳點，立足于更好地保障市場改革發展穩定，更好地防范市場風險的大局，扎實推進稽查執法工作。

在日益增長的執法需求與有限的執法資源之間的矛盾越來越突出的情況下，我們以稽查執法改革為抓手，重點圍繞“突出重點、統一指揮、密切協同、規范執法、科技賦能、 打宣結合”這 24 個字上做文章，不斷加大稽查執法力度，嚴厲打擊證券期貨違法活動，嚴肅市場紀律，凈化市場生態。

《21世紀》：隨著市場違法情況的變化，稽查局在制度建設上做了哪些持續性優化?

羅子發：目前，稽查局負責統籌指揮、組織協調全系統稽查力量，稽查總隊、滬深專員辦負責查辦重大案件，36家證監局負責查辦轄區案件及稽查局交辦的重大案件。

稽查系統已經建立一套科學、有效的組織管理模式，形成稽查執法“一盤棋”的工作格局，通過科學調配稽查力量，充分挖潛現有資源潛力，實現執法資源的最優化利用。

一是建立集中調配力量查辦重大案件的組織模式，并采取業務骨干集中辦案、疑難復雜案件跨單位組建專案組等多種方式，為重點案件提供組織和專業保障;二是確立以調查組為基礎單元的案件管理模式，充分發揮調查組在案件辦理中的主動性和能動性，突出調查組長的指揮管理職責，提升案件查處成效;三是強化案件辦理的監督指導，建立重點案件全程跟進、新型案件專題研究、常規案件節點把控的督導機制，確保辦案質量，防范執法風險。

《21世紀》：在很多案件的調查過程中，外部力量也是稽查局不可或缺的一個助力，這一方面您有哪些經驗?

羅子發：打擊資本市場違法犯罪是一項系統工程，密切與公安司法機關、有關行政機關以及境外監管機構等在證券執法領域的協作非常重要。

近年來，依法追究一批涉嫌犯罪案件的刑事責任，不斷優化與公安機關的執法合作機制，拓展了在聯合調查、情報導偵、信息共享、分析研判、培訓交流等方面合作的廣度和深度。同時，密切與有關部委的協作配合。不斷加強與審計署、人民銀行、工信部、銀保監會、紀檢監察、國資管理等部門在重大案件線索通報、涉案數據查詢、執法信息共享等方面的合作。

此外，進一步加強了跨境監管執法的協作。在雙邊監管合作諒解備忘錄和IOSCO多邊備忘錄的框架下，通過跨境協查合作，為打擊跨境違法行為提供支持。2014年和2016年，中國證監會與香港證監會分別簽署了有關執法合作備忘錄，為互聯互通項目下跨境監管和執法合作奠定了堅實基礎。

《21世紀》：科技的發展給稽查執法工作帶來哪些便利?

羅子發：大數據、云計算、人工智能等新技術的廣泛應用，為提升執法效能、解決執法難題提供了新的理念、技術和方法。我們堅持以科技為突破，讓執法更加智慧、高效和精準。

我們制定了《稽查執法科技化建設工作規劃》，確立數據集中、數據建模、取證軟件、質量控制、案件管理、調查輔助等“六大工程”建設，構建科技化執法體系。借助大數據優勢和信息技術手段，提升線索發現的精準度，提高調查取證效率，增強案件管理信息化水平，加強對違法犯罪態勢的分析，為稽查執法裝上了“探頭”和“牙齒”。

回顧30年立體多元執法格局形成記

《21世紀》：在資本市場發展初期，稽查部門是如何運作的?

羅子發：1992年10月，證監會成立之初在法律部門設立稽查處室，負責組織重大證券違法行為、綜合性案件的調查。1995年11月，中國證監會增設稽查部，負責組織調查重大證券期貨違法案件調查和審理處罰;1998 年，稽查部更名為稽查局(首席稽查辦公室)，對各派出機構的稽查力量實行垂直管理。

這一階段是我國資本市場萌芽發展期，虛假陳述、違規擔保、“莊股”、挪用客戶保證金等亂象嚴重影響市場健康發展。稽查執法主動調整體制機制，有效查辦了億安科技股價操縱、銀廣廈財務造假等一批案件。

這一階段的稽查執法體制演變說明，確立統一管理、集中調配的稽查執法體制，是充分發揮稽查執法合力、有效應對違法違規變化態勢的正確路徑。

《21世紀》：隨著稽查執法體制進一步發展，您有哪些印象深刻的故事?

羅子發：2002年1月，公安部設立證券犯罪偵查機構并派駐證監會辦公。

這一執法協作機制形成了我國證券期貨領域行政執法和刑事司法有機結合、共同協作的具有獨特性的體制安排，緩解了行政執法權力不足、手段有限、威懾力不夠的突出問題，為構建打擊證券違法犯罪的全方位多層次執法體制打下了良好基礎。

2007年，證監會成立稽查總隊，提高了查辦大要案和跨區域復雜案件的能力;設立專司案件審理的行政處罰委員會，確立了“查審分離”的執法體制。隨著行政和刑事執法力量的增強、執法銜接的緊密，相繼查辦了德隆系操縱市場、杭蕭鋼構內幕交易、汪某中“搶帽子”操縱等一批重大案件。

隨后2013年，證監會進一步明確了上海、深圳專員辦的稽查執法職能，并授權派出機構開展行政處罰工作，稽查局統一指揮，稽查總隊、滬深專員辦專司大要案件辦理，派出機構獨立查審案件，行政處罰委員會主要負責重大案件審理并監督指導派出機構審理工作的執法體制架構基本形成。

隨著稽查力量進一步增強，專業能力進一步提升，統一指揮進一步強化，逐步形成了一支政治強、素質高、專業精、 作風硬的執法隊伍。在 2015 年股市異常波動期間，稽查執法高頻率、高強度分類分批打擊典型、重大違法違規行為，有效應對嚴峻復雜的執法考驗，取得了良好的法律效果、社會效果和市場效果。

《21世紀》：發展到目前階段，稽查執法形成了什么樣的執法新格局?

羅子發：2019年，證監會出臺《全面深化資本市場改革方案》，其中，“進一步提升稽查處罰效能”是重點改革任務之一。圍繞改革目標，按照“四個敬畏、一個合力”的監管理念，我們調整案件查處機制和工作流程，優化線索篩查和協作機制建設，著力構建重點突出、前臺驅動、合理分工、高效協同、相互制衡的監管執法新格局。

可以從四個角度來看。

一是突出重點案件辦理。根據深化資本市場改革的總體思路，圍繞監管中心工作，及時將執法重點調整到嚴厲打擊造假、欺詐等惡性違法行為，統籌調配系統監管執法資源，強化案件分類分層分級管理。

二是優化稽查執法和日常監管“總對總”的案件線索移送機制。進一步完善公司機構類、異常交易類案件線索發現機制，突出對重大案件線索的及時發現、精準鎖定和快速查處，提升稽查部門查辦重大案件的效能。同時，進一步完善相關工作流程、執法標準和辦案規則，理順稽查處罰、日常監管與自律管理的關系。

三是進一步完善行政刑事執法協作機制。依托公安機關的情報導偵，建立聯合辦案、協同辦案等工作模式，形成對重大財務造假、惡性操縱市場及內幕交易等市場關注、影響惡劣的重大案件快查快移的工作態勢。

四是進一步加強與相關部委的執法協作。建立健全與審計署、人民銀行、銀保監會、工信部等相關部委的執法合作機制，形成有效的執法合力，共同打擊證券違法活動。

《21世紀》：在這一期間，都查辦了哪些典型案例?

羅子發：改革實施以來，稽查系統與日常監管的執法協同日趨緊密，康美藥業、康得新、豫金剛石、宜華生活等一批案件線索相繼進入稽查執法環節。

與此同時，稽查系統按照分類監管、分層移送、分級査處的原則，持續優化執法資源配置，一方面，集中查辦了科融環境、輔仁藥業等一批市場關切、影響惡劣的上市公司重大案件，截至2020年11月，財務造假和違規披露占新增案件的比例由2018年的16%提高至28%，執法重點更加突出，案件查辦與監管中心工作更加融合。

另一方面，立足加大證券違法成本的總體要求，我們持續加強與公安機關的銜接配合，向公安機關移送涉刑案件數量逐年增加，涉及獐子島等多起涉嫌犯罪的財務造假案件。

護航注冊制 “零容忍”依法從嚴執法

《21世紀》：高層會議屢次強調“零容忍”執法，此后進一步提出“建制度、不干預、零容忍”九字方針。如何看待三者關系?

羅子發：中央領導同志進一步提出“建制度、不干預、零容忍”的工作要求，充分認識三者之間的關系，對各類違法違規保持高壓態勢，對落實黨中央國務院決策部署具有重要意義。

我們認為“建制度、不干預、零容忍”是實現資本市場高質量發展的內在邏輯和必然要求。

其中，“建制度”是規范市場秩序、優化治理效能的重要基礎，必須站在推進國家治理體系和治理能力現代化的角度，推動構建更加成熟更加定型的資本市場基礎制度，提升資本市場治理能力;“不干預”是保持市場功能正常發揮、穩定市場預期和增強市場活力的重要路徑，不干預的核心是科學處理好市場和政府的關系，堅持市場化法治化原則，有效發揮市場在資源配置中的決定性作用，堅持按規則制度辦事，完善預期管理機制;“零容忍”是強化監管震懾，凈化市場生態的重要保障，是市場規則制度得到嚴格執行、市場功能正常發揮的重要保證，對于嚴重擾亂市場秩序、影響市場規則執行和功能發揮的惡性違法違規必須果斷出手，堅決打擊。這三者互為基礎、互為前提、有機統一。

《21世紀》：“零容忍”打擊證券違法活動有哪些必要性?

羅子發：依法從嚴打擊證券違法活動是堅持市場化改革方向的重要前提。

資本市場在金融運行中具有牽一發而動全身的作用，資本市場的平穩健康發展有利于維護國家經濟金融安全和社會穩定大局。當前，我們正在全力推進全面深化資本市場改革，確立了市場化法治化的改革方向。嚴格執法是法治化的核心要求，我們必須以“零容忍”態度堅決打擊證券違法犯罪活動，凈化市場生態，更好地服務實體經濟發展。

依法從嚴打擊證券違法活動為穩步推進注冊制改革提供重要保障。

注冊制改革是資本市場改革的“牛鼻子”工程。注冊制以信息披露為核心，更加強調信息披露的及時性和信息內容的真實、準確、完整。為督促發行人依法合規披露信息，必須加強事后監管，嚴懲欺詐發行、虛假陳述等違法行為，為注冊制改革穩步推進營造良好的市場環境。

依法從嚴打擊證券違法活動為促進上市公司質量提升筑牢堅實基礎。

推動上市公司質量提高是全面深化資本市場改革的重中之重，培育優質的上市公司群體是實現經濟高質量發展和人民財富增長的必然要求。當前，財務造假、大股東資金占用、違規擔保等違法亂象仍時有發生，影響十分惡劣，必須堅決予以查處，劃出不能逾越的法律紅線，讓相關市場主體真正做到“四個敬畏”、守牢“四條底線”。

依法從嚴打擊證券違法活動為保護投資者合法權益增強信心和底氣。

增強投資者活躍度，提升資本市場的財富效應，需要建立公開公平公正的市場秩序。虛假陳述、市場操縱、內幕交易等行為嚴重扭曲價格信號，使金融資源發生錯配，擾亂市場秩序，損害投資者利益。通過加大執法力度，切實提高違法成本，才能為投資者創造更加安全、可信的投資交易環境。

落實“零容忍” 未來工作把握五大要點

《21世紀》：下一步對稽查執法工作有什么設想?

羅子發：我們將堅決貫徹習近平總書記和黨中央關于依法從嚴打擊證券違法活動的一系列重要批示指示精神，全面落實國務院金融委關于對資本市場違法行為“零容忍”的工作要求，堅持“四個敬畏，一個合力”，緊緊圍繞監管中心工作，堅決依法從重從快從嚴打擊上市公司財務造假、惡性操縱市場及內幕交易等重大違法違規行為，切實提高違法成本，凈化市場生態，保護投資者合法權益。

堅決落實“零容忍”方針。

突出重點，加大對欺詐發行、財務造假和重大操縱市場、 內幕交易的打擊力度，對涉案中介機構及從業人員“一案多查”。精準打擊，加大對大股東、實際控制人、董監高等“關鍵少數”違法責任的追究力度。全方位追責，用足用好新《證券法》的授權，著力構建行政處罰、市場禁入、重大違法強制退市以及刑事追責、民事賠償等全方位立體式追責機制。

進一步完善執法體制機制。

認真落實《關于依法從嚴打擊證券違法活動的若干意見》關于“加快健全證券執法司法體制機制”和國務院金融委關于“推動完善符合資本市場發展需要、有中國特色的證券執法體制機制”的工作部署，研究提出改革完善證券執法體制的思路和方案，從政治建設、機構設置、力量配備、資源保障等方面對證券執法提供強有力的支撐。

充分運用好科技化執法手段。

充分借助大數據、云計算、人工智能等現代科技手段，提升線索發現精準度，加強違法趨勢研判和預警，強化調查取證智能化水平，提升案件管理信息化水平，創新案件調查組織模式，為執法工作提供先進的軟、硬件支持。

進一步優化執法協作機制。

對內，促進日常監管與稽查執法的有機銜接，統籌運用監管執法資源，充分發揮稽查執法和日常監管的優勢，強化密切協同的監管執法工作格局。對外，在國務院金融委的統一指揮協調下，深化與公安司法機關的執法銜接，加強與相關部委和金融監管部門的溝通協作，推動建立打擊資本市場違法活動協調機制，形成更加有效的執法合力。

著力提升稽查執法威懾力。

加強輿論引導，多渠道、多平臺強化對重點案件的執法宣傳，充分發揮典型案件查處的警示、教育作用，向市場傳遞“零容忍”的明確信號，積極引導市場參與各方誠信自律，歸位盡責，特別是督促保薦承銷、審計評估、法律服務等中介機構切實發揮好市場“看門人”作用，推動形成崇法守信的良好資本市場生態和文化。