中國疾控體系“疫”變：升格、整合、協(xié)同、下沉

“我這個北京市衛(wèi)生防疫站的專業(yè)人員，（做過）三年多計劃免疫，近兩年的消毒工作，一直不知道價值在哪兒體現(xiàn)。成立國家疾控局，應(yīng)該對這個領(lǐng)域?qū)I(yè)人員有個明確的身份了。”5月8日，一位原北京疾控中心的工作人員向21世紀經(jīng)濟報道記者表示。

4月28日，人力資源和社會保障部官網(wǎng)發(fā)布國務(wù)院人事任免消息，任命王賀勝為國家疾病預(yù)防控制局局長，常繼樂、沈洪兵、孫陽為國家疾病預(yù)防控制局副局長。

據(jù)業(yè)內(nèi)人士分析，這是“國家疾病預(yù)防控制局”（下稱“國家疾控局”）這一機構(gòu)名稱首次出現(xiàn)在公開披露的政府文件中。雖然還未掛牌，但這則人事任免消息，直接宣告了一個新的機構(gòu)——國家疾病預(yù)防控制局的成立。

對此,中國疾病預(yù)防控制中心性病艾滋病預(yù)防控制中心副主任汪寧向21世紀經(jīng)濟報道記者表示，新成立的國家疾控局是國務(wù)院直列的副部級總局。疾控中心仍然是事業(yè)單位，工作重點或?qū)⑽⒄{(diào)。但疾控局的力量加強了。

一位長期關(guān)注疾控改革的業(yè)內(nèi)資深人士向21世紀經(jīng)濟報道記者表示，疾控改革這幾年一直在談，此次疫情起到了一個催化的作用。“改革就意味著變動及調(diào)整，也不會一蹴而就。但未來疾病預(yù)防控制將提升到更重要的地位，這是毋庸置疑的，后續(xù)國家疾控局或主要負責(zé)政策與管理，中國疾控中心則負責(zé)技術(shù)業(yè)務(wù)。”

近年來，人們對疾控系統(tǒng)改革的呼聲一直不斷，此次新冠疫情或起到催化作用。IC photo

職能定位

公開資料顯示，王賀勝于1984年8月起歷任天津醫(yī)學(xué)院衛(wèi)生系團總支書記、天津醫(yī)學(xué)院八年制學(xué)生辦公室團總支書記、天津醫(yī)學(xué)院團委副書記、團委書記、天津醫(yī)科大學(xué)團委書記。2016年8月，王賀勝出任國家衛(wèi)計委副主任、國務(wù)院醫(yī)改辦主任。2018年3月起任國家衛(wèi)生健康委員會副主任、黨組成員，負責(zé)醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革、醫(yī)政醫(yī)管、宣傳等方面工作。分管體制改革司、醫(yī)政醫(yī)管局、宣傳司，中日友好醫(yī)院、中國健康教育中心、衛(wèi)生發(fā)展研究中心、醫(yī)療管理服務(wù)指導(dǎo)中心、醫(yī)院管理研究所、國家心血管病中心、國家癌癥中心等。

一位接近國家衛(wèi)健委的人士向媒體表示，王賀勝對公立醫(yī)院比較熟悉，之后疾控系統(tǒng)的改革，將與公立醫(yī)院有更多配合，并且王賀勝曾主管醫(yī)政醫(yī)管，或許也預(yù)示著這一方向。

在2020年6月7日舉行的《抗擊新冠肺炎疫情的中國行動》白皮書新聞發(fā)布會上，國家衛(wèi)健委主任馬曉偉也表示，要創(chuàng)新醫(yī)防結(jié)合的機制，把我國疾病預(yù)防控制的體系和醫(yī)療救治的體系，在機制上打通，實現(xiàn)人員通、信息通、資源通。“生病了是要去醫(yī)院的，發(fā)現(xiàn)在醫(yī)院，報病在醫(yī)院，疾控中心的體系必須和醫(yī)院緊密結(jié)合在一起，我們將在體制創(chuàng)新上、在機制保障上、在人員管理上，將防治結(jié)合真正落地。這是我們一個短板，應(yīng)該說我們長期就存在這一個防治結(jié)合不夠緊密的問題，一些工作應(yīng)該有進一步提升的空間。”

而此次履新的副局長常繼樂、孫陽為國家衛(wèi)健委原疾控相關(guān)部門的負責(zé)人，唯一來自衛(wèi)健委系統(tǒng)之外的副局長沈洪兵，是一位流行病學(xué)專家、也是中國工程院院士。常繼樂履新前為國家衛(wèi)健委內(nèi)設(shè)疾病預(yù)防控制局的局長，曾擔任過甘肅省衛(wèi)生廳副廳長、衛(wèi)生部人事司副司長。孫陽履新前為國家衛(wèi)健委應(yīng)急辦主任，曾做過多年內(nèi)科醫(yī)生，為原衛(wèi)生部醫(yī)改辦公立醫(yī)院改革組組長、原衛(wèi)計委醫(yī)管中心主任、中日友好醫(yī)院院長。沈洪兵從事腫瘤分子流行病學(xué)研究30年，履新前為南京醫(yī)科大學(xué)校長。

據(jù)業(yè)內(nèi)分析，從一位局長和三位副局長的履歷中，或可看出中國疾控系統(tǒng)將來的定位：在防控機制、應(yīng)急指揮、專業(yè)研究并重的基礎(chǔ)上，與醫(yī)療機構(gòu)有更多配合。

疾控之痛

實際上，近年來，對疾控系統(tǒng)改革的呼聲一直不斷，而此次新冠疫情或起到一個催化作用。

鐘南山院士在2020年2月27日的新聞發(fā)布會上指出：“這次疫情暴露的短板就是疾控中心地位太低了，只是衛(wèi)健委領(lǐng)導(dǎo)下的技術(shù)部門，疾控中心的特殊地位沒有得到足夠的重視。疾控中心只是一個技術(shù)部門，只能向上報告，而向地方政府報告以后，地方政府怎么決定是地方政府的事，疾控中心沒有權(quán)力再進一步做更多工作。”

據(jù)了解，中國（國家）疾病預(yù)防控制中心的前身是1983年12月23日成立的中國預(yù)防醫(yī)學(xué)中心。1986年1月19日更名為中國預(yù)防醫(yī)學(xué)科學(xué)院。2002年1月23日多機構(gòu)重新組建成立中國疾病預(yù)防控制中心。

在SARS暴發(fā)后，中國的新發(fā)傳染病防控體系隨之開始建構(gòu)，疾控體系也由此被重視。當時提出了3年內(nèi)建立健全疾病預(yù)防控制體系的要求，各級疾控中心的財政投入迅速增加，疾控中心硬件條件大幅改善。

但突如其來的新冠疫情，考驗了我國重大傳染病疫情防控能力，也將我國疾控體系存在的問題暴露出來，如國家、省、地、縣四級疾控機構(gòu)功能定位不夠清晰，承擔的工作任務(wù)能級分工不合理；防、治割裂明顯，醫(yī)防難以融合；鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)網(wǎng)底薄弱，基層隊伍斷層老化嚴重。

針對新冠疫情暴發(fā)早期疾控中心未及時上報疫情情況的質(zhì)疑，一位不愿透露姓名的前國家疾控中心工作人員曾告訴21世紀經(jīng)濟報道記者，“疾控中心不可能不上報，但你不可能要求疾控中心做太多。”

據(jù)了解，國家、省、市、縣（區(qū)），都有各級的疾控中心，隸屬于各級衛(wèi)健委。在目前的法律體系內(nèi)，中國（國家）疾控中心和地方疾控中心的角色還是有著中國預(yù)防醫(yī)學(xué)中心的影子，研究、調(diào)查，并提供防疫咨詢，屬于事業(yè)單位，并不具有行政權(quán)力。并且中央的一級疾控中心與省、市、縣三級疾控中心，并非是一個自上而下一貫到底的四級結(jié)構(gòu)，中國疾控中心和各級疾控中心并非垂直管理。

2020年9月，國家領(lǐng)導(dǎo)人在《構(gòu)建起強大的公共衛(wèi)生體系為維護人民健康提供有力保障》一文中提到，“從這次疫情防控斗爭看，我國公共衛(wèi)生體系發(fā)揮了重要作用，但在特大疫情面前，暴露出能力不強、機制不活、動力不足、防治結(jié)合不緊密等問題。要在理順體制機制、明確功能定位、提升專業(yè)能力等方面加大改革力度。要優(yōu)化完善疾病預(yù)防控制機構(gòu)職能設(shè)置、加強國家級疾病預(yù)防控制機構(gòu)能力建設(shè)。”

此前，在上述發(fā)布會上，馬曉偉也指出，在國家、省、市、縣四級疾病預(yù)防控制體系當中，進一步加強對急性傳染病的防控和應(yīng)急處置的能力，明確國家疾控中心、省級疾控中心、市級疾控中心、縣級疾控中心各自的功能定位，國家疾控中心要解決科研研發(fā)、實驗室檢測、業(yè)務(wù)指導(dǎo)和病原學(xué)分析等“一錘定音”的能力；省級疾控中心要加強區(qū)域防控工作的指導(dǎo)、監(jiān)督、質(zhì)量評估和人才培養(yǎng)方面的作用；市和縣級疾控中心要進一步加強現(xiàn)場流行病學(xué)的調(diào)查和對地區(qū)性傳染病疾病譜的日常監(jiān)管和監(jiān)測；縣級疾控中心和社區(qū)醫(yī)療機構(gòu)要夯實基礎(chǔ)，加強社區(qū)的管理和防控，在基層筑牢防病的基礎(chǔ)。“所以我們要明確四級疾控中心各自的功能，理順體制關(guān)系，形成一個上下聯(lián)動的協(xié)作機制。”

中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授王虎峰在接受媒體采訪時表示，國家疾控局的成立，是疾控體系改革的重要部分、關(guān)鍵構(gòu)成，意味著疾病預(yù)防控制提升到更重要的地位。

組織“進階”

此前對于疾控系統(tǒng)的改革方向，各方的討論主要延展出兩種觀點：一是將疫情防控早期問題歸咎于過度行政化，主張將疾控機構(gòu)轉(zhuǎn)型為獨立的公共組織，而非行政部門，從而減少不當行政對專業(yè)能力的不必要干預(yù)。二是將疫情防控早期問題歸咎于行政權(quán)不足，主張將中國疾控中心剝離基礎(chǔ)研究職能給高校，并與國家衛(wèi)健委疾控局合二為一，成為一個獲得行政執(zhí)法權(quán)的高等級中央職能部門。

據(jù)了解，我國最早的傳染病防控體系是效仿前蘇聯(lián)的模式，從1953年開始建立了從省到地市、縣的衛(wèi)生防疫站。到2000年，經(jīng)改革后，成立了兩條線并行的體系。國家疾控中心從原衛(wèi)生部被劃分出來，成立中國疾病預(yù)防控制中心，并在衛(wèi)生防疫站的基礎(chǔ)上，組建各級疾控中心和衛(wèi)生監(jiān)督所。

目前有不少媒體報道稱：“國家疾控局的成立意味著疾控系統(tǒng)‘雙線并行’體系將被打破，有合二為一的趨勢。”

對此,中國疾病預(yù)防控制中心性病艾滋病預(yù)防控制中心副主任汪寧向21世紀經(jīng)濟報道記者表示,國家疾控中心一直都在衛(wèi)生體系內(nèi)。中國疾病預(yù)防控制中心由中國醫(yī)學(xué)科學(xué)院分出，始終都屬于國家衛(wèi)生部（衛(wèi)健委）直管的事業(yè)單位。省、市、縣防疫站改名為各級疾病預(yù)防控制中心，仍屬于各級政府衛(wèi)生主管部門管理的事業(yè)單位。

汪寧進一步指出,新成立的國家疾控局是國務(wù)院直列的副部級總局。疾控中心仍然是事業(yè)單位，工作重點或?qū)⑽⒄{(diào)。但疾控局的力量加強了。

四川大學(xué)華西公共衛(wèi)生學(xué)院教授欒榮生在接受媒體采訪時也表示，國家疾控局的地位可能相當于國家中醫(yī)藥管理局（國家衛(wèi)健委管理的國家局）。但職能更加獨立、權(quán)限更大，會整合內(nèi)部分散在其他處室的相應(yīng)資源，遇到重大疫情和突發(fā)公共衛(wèi)生事件，反應(yīng)可以更加迅速高效，減少內(nèi)部協(xié)調(diào)的消耗。

同時，國家疾控局的成立也將推動醫(yī)防協(xié)同。今年的《政府工作報告》也明確提出，要深化疾病預(yù)防控制體系改革，創(chuàng)新醫(yī)防協(xié)同機制。

中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授王虎峰表示，長期以來，“防治結(jié)合”落實不力，往往是以治療為重點，預(yù)防工作滯后，也比較難以溝通協(xié)調(diào)或出臺有力的政策，國家疾控局成立后，可以期待改變這一局面。“新機構(gòu)對于重大傳染病、慢性病、職業(yè)病、地方病的防控以及公共衛(wèi)生政策的制定將進一步加強，相關(guān)部門的職能機構(gòu)也會進一步整合。”

此舉在業(yè)內(nèi)看來，也是加強我國公共衛(wèi)生建設(shè)的重要一步。

此前在“第十三屆健康中國健康論壇”上，清華大學(xué)萬科公共衛(wèi)生與健康學(xué)院常務(wù)副院長、國家衛(wèi)健委新冠肺炎疫情應(yīng)對處置工作專家組組長梁萬年表示，在一個重大疫情面前，公共衛(wèi)生系統(tǒng)和人員起到了發(fā)現(xiàn)者、驗證者、參謀者、實施者、倡導(dǎo)者、溝通者，乃至評價者。“我以為這‘六者’是公共衛(wèi)生系統(tǒng)和人才的主要功能，這些作用是其他的系統(tǒng)，包括衛(wèi)生系統(tǒng)的其他人員所不可替代的。”

但梁萬年也強調(diào)，僅成立一個國家疾控局遠遠不夠。“公共衛(wèi)生體系如何進一步貫通，上下機構(gòu)包括專業(yè)機構(gòu)和社會治理如何有效的貫通，公共衛(wèi)生和醫(yī)療服務(wù)體系如何實現(xiàn)有效的人員通、信息通、資源通，公共衛(wèi)生的體系如何和國際接軌，真正在國際語境和背景下來講好中國故事，具有話語權(quán)，這也是一個重要的方面。”