資本市場史上中辦、國辦首次聯(lián)合發(fā)文：從嚴(yán)打擊證券違法活動 設(shè)定5年“零容忍”監(jiān)管目標(biāo)

“零容忍”嚴(yán)打資本市場違法活動再獲頂層設(shè)計支持。

7月6日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳公布了《關(guān)于依法從嚴(yán)打擊證券違法活動的意見》（簡稱《意見》），《意見》共三十條，堅持市場化、法治化方向，堅持建制度、不干預(yù)、零容忍，加強資本市場基礎(chǔ)制度建設(shè)，健全依法從嚴(yán)打擊證券違法活動體制機制，提高執(zhí)法司法效能，有效防范化解重大風(fēng)險，為加快建設(shè)規(guī)范、透明、開放、有活力、有韌性的資本市場提供有力支撐。

《意見》對依法從嚴(yán)打擊證券違法活動作出了全面系統(tǒng)的部署安排，主要內(nèi)容包括：總體要求、完善資本市場違法犯罪法律責(zé)任制度體系、建立健全依法從嚴(yán)打擊證券違法活動的執(zhí)法司法體制機制、強化重大證券違法犯罪案件懲治和重點領(lǐng)域執(zhí)法、進(jìn)一步加強跨境監(jiān)管執(zhí)法司法協(xié)作、著力提升證券執(zhí)法司法能力和專業(yè)化水平、加強資本市場信用體系建設(shè)、加強組織保障和監(jiān)督問責(zé)。

對于《意見》的發(fā)布，證監(jiān)會主席易會滿在接受新華社采訪時表示，這是資本市場歷史上第一次以中辦、國辦名義聯(lián)合印發(fā)打擊證券違法活動的專門文件，是當(dāng)前和今后一個時期全方位加強和改進(jìn)證券監(jiān)管執(zhí)法工作的行動綱領(lǐng)，意義重大、影響深遠(yuǎn)。

勾勒未來5年資本市場“零容忍”監(jiān)管目標(biāo)

“意見的出臺，是資本市場治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的一個新起點。證券監(jiān)管系統(tǒng)將力爭通過3到5年的努力，全面落實好意見提出的各項目標(biāo)任務(wù)，為建設(shè)規(guī)范、透明、開放、有活力、有韌性的資本市場提供更加堅實的法治保障，努力為實現(xiàn)經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展作出更大貢獻(xiàn)。”易會滿稱。

按照意見的部署，到2022年，我國資本市場違法犯罪法律責(zé)任制度體系建設(shè)取得重要進(jìn)展，依法從嚴(yán)打擊證券違法活動的執(zhí)法司法體制和協(xié)調(diào)配合機制初步建立，證券違法犯罪成本顯著提高，重大違法犯罪案件多發(fā)頻發(fā)態(tài)勢得到有效遏制，投資者權(quán)利救濟渠道更加通暢，資本市場秩序明顯改善。

從更長時間來看，到2025年，我國資本市場法律體系更加科學(xué)完備，中國特色證券執(zhí)法司法體制更加健全，證券執(zhí)法司法透明度、規(guī)范性和公信力顯著提升，行政執(zhí)法與刑事司法銜接高效順暢，崇法守信、規(guī)范透明、開放包容的良好資本市場生態(tài)全面形成。

“資本市場在金融運行中具有牽一發(fā)而動全身的作用。近年來，資本市場正發(fā)生深刻的結(jié)構(gòu)性變化，市場功能日益增強。意見的出臺，有利于營造各方愿意來、留得住的市場生態(tài)，更好服務(wù)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展?！币讜M表示。

具體而言，《意見》提出，將貫徹實施刑法修正案（十一）和新證券法，同步修改刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)，完善相關(guān)刑事司法解釋和司法政策，健全民事賠償制度，抓緊推進(jìn)證券糾紛代表人訴訟制度實施加快制定上市公司監(jiān)督管理條例、證券公司監(jiān)督管理條例、新三板市場監(jiān)督管理條例、證券期貨行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾實施辦法等配套法規(guī)制度，大幅提高違法違規(guī)成本。

健全制度的同時，《意見》也對執(zhí)法工作作出重要部署，成立打擊資本市場違法活動協(xié)調(diào)工作小組；進(jìn)一步發(fā)揮公安部證券犯罪偵查局派駐證監(jiān)會的體制優(yōu)勢；探索在證監(jiān)會建立派駐檢察的工作機制；完善證券案件審判體制機制；加強北京、深圳等交易場所所在地金融審判力量建設(shè)，探索統(tǒng)籌證券期貨領(lǐng)域刑事、行政、民事案件的管轄和審理；加強辦案、審判基地建設(shè)；強化地方屬地責(zé)任，研究建立資本市場重大違法案件內(nèi)部通報制度。

業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，《意見》堅持“零容忍”要求，圍繞依法從嚴(yán)打擊證券違法活動作出了系統(tǒng)性、有針對性的部署安排，對于依法嚴(yán)厲查處證券違法犯罪案件，加大對大案、要案的查處力度，強化震懾效應(yīng)，具有重要意義。

跨境、境內(nèi)兩手抓，嚴(yán)打證券違法犯罪活動

在著眼于打擊境內(nèi)證券違法活動的同時，《意見》特別明確將加強中概股監(jiān)管。

具體將切實采取措施做好中概股公司風(fēng)險及突發(fā)情況應(yīng)對，推進(jìn)相關(guān)監(jiān)管制度體系建設(shè)。未來我國將修改國務(wù)院關(guān)于股份有限公司境外募集股份及上市的特別規(guī)定，明確境內(nèi)行業(yè)主管和監(jiān)管部門職責(zé)，加強跨部門監(jiān)管協(xié)同。

中國人民大學(xué)法學(xué)院教授葉林認(rèn)為，中概股的出現(xiàn)確實為國內(nèi)民營企業(yè)發(fā)展帶來了活力，甚至一定程度上填補了國內(nèi)資本所持資金供給不足的問題。但中概股發(fā)展至今也接連出現(xiàn)了虛假陳述、欺詐發(fā)行等問題，國內(nèi)投資者也無法分享企業(yè)在國內(nèi)成長帶來的利益。而在《意見》這樣如此高規(guī)格的文件中，中概股問題第一次單獨占到了一大部分，并提出了解決問題的一些方向，體現(xiàn)出我國對于跨境監(jiān)管的重視程度在持續(xù)加強。

“在對外開放的前提下，哪些企業(yè)適合上市，如果上市遵循什么規(guī)則，有必要進(jìn)行明確?！比~林指出。

除中概股問題外，在跨境監(jiān)管領(lǐng)域，《意見》也要求制定證券法有關(guān)域外適用條款的司法解釋和配套規(guī)則，細(xì)化法律域外適用具體條件，明確執(zhí)法程序、證據(jù)效力等事項。加強資本市場涉外審判工作，推動境外國家、地區(qū)與我國對司法判決的相互承認(rèn)與執(zhí)行。

“近年來，監(jiān)管均在持續(xù)強調(diào)整體安全觀和信息安全的突出作用，《意見》的發(fā)布也是這一整體要求在證券市場的落實?！北本┐髮W(xué)法學(xué)院教授郭靂表示。

葉林進(jìn)一步提出，近期美國證券監(jiān)管機構(gòu)要求會計師事務(wù)所提交中國客戶審計底稿，相關(guān)資料即在一定程度上構(gòu)成廣義數(shù)據(jù)?！爸袊谶M(jìn)行積極的國際間探索，在國際協(xié)作的前提下保護(hù)各個國家和投資者的利益及數(shù)據(jù)安全。”

與跨境監(jiān)管相呼應(yīng)的是，《意見》也對強化重大證券違法犯罪案件懲治和重點領(lǐng)域執(zhí)法作出了部署。

包括《意見》提出，從嚴(yán)、從快、從重查處欺詐發(fā)行、虛假陳述、內(nèi)幕交易等重大案件，加大對發(fā)行人控股股東、實際控制人、董監(jiān)高等的追責(zé)力度；加強對中介機構(gòu)的監(jiān)管，對參與、協(xié)助財務(wù)造假等違法行為依法從重處罰；完善跨部門協(xié)作機制，堅決取締非法證券經(jīng)營機構(gòu)，堅決清理非法證券業(yè)務(wù)，堅決打擊非法證券投資咨詢等活動；加大場外配資監(jiān)測力度，堅決打擊規(guī)?；?、體系化的場外配資活動；加強涉地方交易場所案件的行政處置與司法審判工作銜接；強化對債券市場各類違法行為的統(tǒng)一執(zhí)法，優(yōu)化債券市場監(jiān)管協(xié)作機制；加快制定私募投資基金監(jiān)督管理條例。

“諸如場外配資、非法證券咨詢等活動是沒有牌照的，沒有牌照就遠(yuǎn)離監(jiān)管，最后受損害的是投資者的利益?！比~林評述道。

完善失信懲戒和守信激勵機制，提升市場誠信水平

除通過完善制度，從嚴(yán)執(zhí)法打擊證券違法活動外，《意見》也要求加強資本市場信用體系建設(shè)，推動在相關(guān)法律法規(guī)中增設(shè)誠信建設(shè)專門條款，夯實誠信建設(shè)的基礎(chǔ)制度。同時，建立健全信用承諾制度，建立健全全國統(tǒng)一的資本市場誠信檔案，健全誠信信息共享機制。

“資本市場最核心的部分是信用的問題?！比~林認(rèn)為，今年證監(jiān)會發(fā)布修訂后的《證券市場禁入規(guī)定》即是在加強市場信用建設(shè)。郭靂也指出，完備的資本市場信用體系，即是讓每一個市場主體為自身行為負(fù)責(zé)，同時也能從良好的市場表現(xiàn)行為中獲益。

具體而言，《意見》提出，將在相關(guān)法律法規(guī)中增設(shè)誠信建設(shè)專門條款，建立資本市場誠信記錄主體職責(zé)制度，明確市場參與主體誠信條件、義務(wù)和責(zé)任，依法合規(guī)開展資本市場失信懲戒和守信激勵。

有接近監(jiān)管人士向21世紀(jì)經(jīng)濟報道記者透露稱，下一步監(jiān)管層也將推動《期貨法》、《上市公司監(jiān)督管理條例》、《私募投資基金管理暫行條例》等法律法規(guī)中增設(shè)誠信建設(shè)的專門條款，通過明確監(jiān)管部門建立資本市場參與主體的誠信記錄，完善失信懲戒和守信激勵等方式，不斷豐富誠信監(jiān)管工具箱，發(fā)揮協(xié)同監(jiān)管“組合拳”的威力，提升市場誠信水平。

除此以外，《意見》提出，建立資本市場行政許可信用承諾制度，明確適用主體范圍和許可事項。將信用承諾事項及其履行情況納入信用記錄，作為事中事后監(jiān)管的重要依據(jù)。同時，建立健全全國統(tǒng)一的資本市場誠信檔案，全面記錄資本市場參與主體誠信信息。

上述接近監(jiān)管人士表示，下一步監(jiān)管有意進(jìn)一步完善資本市場誠信信息記錄范圍，擴大信息主體和內(nèi)容覆蓋面，積極推進(jìn)與其他部門、司法機關(guān)、地方政府和有關(guān)組織的誠信信息共享工作。同時，借助智能化、網(wǎng)絡(luò)化、科技化的技術(shù)手段和工具，進(jìn)一步強化誠信檔案數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)功能，加強對信息的歸集，查詢、公示，強化對資本市場失信主體的聯(lián)動懲戒和協(xié)同監(jiān)管，提升對創(chuàng)新監(jiān)管，加大違法失信成本的基礎(chǔ)服務(wù)能力。