透過自貿區看改革于法有據

　　黨的十八屆四中全會明確提出“實現立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據、立法主動適應改革和經濟社會發展需要”。2014年，我參與了關于上海自貿區的地方立法，就是一次“立法和改革決策相銜接”的成功案例。

　　上海自貿區掛牌之前，國家已經制定了《中國(上海)自由貿易試驗區總體方案》。經全國人大常委會授權，國務院會議決定，自貿區內部分涉外資法律暫停使用。我們對90多項先行先試事項進行了梳理，當時發現涉及4部法律15部行政法規再加上3個國務院決定，事實上可能需要調整的法律更多。

　　2014年4月，市政府提交了自貿區地方立法草案，上海市人大常委會當月一審，6月二審，7月25日三審表決，通過了《中國(上海)自由貿易試驗區條例》。速度很快，日程很緊，但程序不減，還更慎重。

　　立法過程中我們曾經很糾結。自貿區立法的難點在于，如何處理好“大膽闖、大膽試、自主改”與建設法治環境規范的自貿試驗區、“重大改革于法有據”的關系，地方立法的受制性與立法引領性、前瞻性的關系，條例與國務院批準的《總體方案》等政策措施的關系。

　　比起政府提交的草案，上海市人大常委會最后審議通過的《條例》，修改幅度達到80%。當時自貿區起步半年，有了一些可固化的創新做法，但還有很多概念并不清晰，很多問題有待探索，比如如何協調自貿區管委會和政府各部門、浦東新區政府之間的關系。自貿區的創新是動態的，一部法律法規很難窮盡各種治理舉措，解決所有問題，必須預留一定的制度創新空間。

　　舉個例子，最初的立法草案明確了自貿區涵蓋的范圍，就是浦東的四個功能區，總面積28.78平方公里。我們在審議過程中拿掉了。果然，才過了一年多，上海自貿區已經擴容了。

　　也是在上海自貿區條例的制定過程中，我真切感受到民主立法的重要性。開門立法的廣度和深度，決定了立法質量，制定法律法規時多接地氣，就能少點漏洞。在自貿區相關法律法規起草制定過程中，我們在自貿區服務大廳做了一次立法開放日，直接面對來辦理業務的客戶，征詢他們對條例草案的意見。