解析棉花綜合補(bǔ)貼政策體系

　　目標(biāo)價(jià)格政策的實(shí)施能否解決棉花產(chǎn)業(yè)發(fā)展所面臨的一系列問題還待商榷。新疆是我國(guó)優(yōu)質(zhì)棉生產(chǎn)基地，其產(chǎn)量占全國(guó)的一半以上，對(duì)維護(hù)棉花安全舉足輕重，還對(duì)維護(hù)邊疆穩(wěn)定意義重大。我國(guó)現(xiàn)有的進(jìn)口配額制度、臨時(shí)收儲(chǔ)和良種補(bǔ)貼在保護(hù)棉農(nóng)利益，穩(wěn)定棉花生產(chǎn)上的政策效果不彰。

　　一、構(gòu)建棉花綜合補(bǔ)貼政策體系背景

　　我國(guó)棉花生產(chǎn)支持政策備受各方關(guān)注有多方面原因的影響，主要是臨時(shí)收儲(chǔ)政策使棉花價(jià)格市場(chǎng)形成機(jī)制失靈，進(jìn)而導(dǎo)致國(guó)內(nèi)外棉花差價(jià)過大和國(guó)內(nèi)棉花庫(kù)存不斷攀升。目標(biāo)價(jià)格政策的實(shí)施主要解決了市場(chǎng)決定棉花價(jià)格的問題，也減輕了國(guó)儲(chǔ)在棉花收購(gòu)問題上的壓力，但要持續(xù)保持棉花產(chǎn)業(yè)的穩(wěn)定和發(fā)展，還必須全方位考慮采取綜合補(bǔ)貼政策體系。就綜合補(bǔ)貼政策構(gòu)建而言，棉花產(chǎn)業(yè)發(fā)展的發(fā)展趨勢(shì)是其重要基礎(chǔ)和背景。其中主要有以下幾點(diǎn)：

　　1、我國(guó)植棉分布不斷調(diào)整，進(jìn)一步向新疆集中

　　長(zhǎng)期以來我國(guó)棉花種植主要分布在黃河流域、長(zhǎng)江流域和西北內(nèi)陸三大主產(chǎn)棉區(qū)，其中長(zhǎng)江流域棉區(qū)面積占全國(guó)的25%，總產(chǎn)量占全國(guó)的22%; 黃河流域棉區(qū)面積占全國(guó)的40%，總產(chǎn)量占全國(guó)的37%; 西北內(nèi)陸棉區(qū)面積占全國(guó)的35%，總產(chǎn)量占全國(guó)的41%。但隨著我國(guó)勞動(dòng)力等要素價(jià)格的大幅上升，植棉格局發(fā)生重大變化，新疆棉區(qū)所占比重不斷增加，內(nèi)地棉區(qū)則持續(xù)減少。朱會(huì)義( 2013) 指出1980 年以來我國(guó)棉花生產(chǎn)格局在空間上逐步向新疆集中，這一變化不僅促進(jìn)了新疆地區(qū)耕地的擴(kuò)張，也強(qiáng)化了新疆地區(qū)在我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的地域功能。他認(rèn)為勞動(dòng)生產(chǎn)率的區(qū)域差異是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下我國(guó)棉花生產(chǎn)向新疆集中的主要原因。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，近年來，隨著我國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力價(jià)格的不斷上升，棉花生產(chǎn)在我國(guó)黃河流域和長(zhǎng)江流域棉區(qū)的機(jī)會(huì)成本逐漸增大，而新疆地區(qū)的植棉優(yōu)勢(shì)逐步凸顯，在總種植面積微幅增長(zhǎng)的情況下，單產(chǎn)水平也穩(wěn)步提升，總產(chǎn)占全國(guó)的比重大幅上升。根據(jù)新疆棉花公檢數(shù)量和國(guó)家收儲(chǔ)數(shù)量測(cè)算新疆棉花產(chǎn)量占全國(guó)的比重已超過60%。

　　2、我國(guó)棉花生產(chǎn)成本不斷加大，國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)減弱

　　近年來隨著我國(guó)要素價(jià)格的上升和人民幣的升值，我國(guó)棉花低成本優(yōu)勢(shì)不斷弱化，種子、農(nóng)藥、水費(fèi)、化肥等重要農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格上漲，尤其是勞動(dòng)力成本的大幅上升，使我國(guó)的棉花種植成本不斷攀升。根據(jù)我國(guó)發(fā)改委公布的《全國(guó)農(nóng)產(chǎn)品成本收益資料匯編2014》，2008年我國(guó)棉花平均畝產(chǎn)皮棉83.2公斤/畝，總成本1080元/畝，其中，物質(zhì)和服務(wù)費(fèi)用403元/畝，人工成本527元/畝;2013年我國(guó)棉花平均畝產(chǎn)皮棉88.2公斤/畝，較2008年上升6%，總成本2177元/畝，較2008年上升102%，其中，物質(zhì)和服務(wù)費(fèi)用565元/畝，2008年上升40%，人工成本1360元/畝，2008年上升158%。與此對(duì)應(yīng)，美國(guó)棉花生產(chǎn)產(chǎn)量略有下降，生產(chǎn)成本增幅很小。2008年美國(guó)棉花平均畝產(chǎn)皮棉47.3公斤/畝，總成本665元/畝;2013年美國(guó)棉花平均畝產(chǎn)皮棉44.2公斤/畝，較2008年下降6.5%，總成本717元/畝，較2008年上升1.6%。

　　以每50公斤皮棉產(chǎn)量看，2008年我國(guó)棉花生產(chǎn)總成本為531元，美國(guó)棉花生產(chǎn)總成本為704元，高于我國(guó)32.6%，而2013年我國(guó)棉花生產(chǎn)總成本為1036元，美國(guó)棉花生產(chǎn)總成本為811元，我國(guó)反高于美國(guó)21.7%。與美棉相比我國(guó)棉花生產(chǎn)的成本優(yōu)勢(shì)已明顯喪失，與其他棉花生產(chǎn)低成本國(guó)家相比差距更大。

　　近年來，世界主要產(chǎn)棉國(guó)棉花產(chǎn)量的變化也反映了此趨勢(shì)，主要表現(xiàn)在美國(guó)、澳大利亞棉花產(chǎn)量的下降，及中南亞和南美等國(guó)棉花產(chǎn)量的上升，而我國(guó)棉花在國(guó)內(nèi)臨時(shí)收儲(chǔ)和目標(biāo)價(jià)格政策支持下還保持穩(wěn)定增長(zhǎng)的勢(shì)態(tài)。

　　3、我國(guó)紡織企業(yè)面臨轉(zhuǎn)型升級(jí)，用棉質(zhì)量要求提高

　　近10年來，受加入WTO后，我國(guó)紡織服裝對(duì)外出口限制的減少，紡織業(yè)保持了高速發(fā)展的態(tài)勢(shì)。2011年，規(guī)模以上紡織企業(yè)累計(jì)實(shí)現(xiàn)工業(yè)總產(chǎn)值54786.5億元，同比增長(zhǎng)26.8%。此后，紡織行業(yè)總量上雖然繼續(xù)保持增長(zhǎng)，但增速明顯回落，固定資產(chǎn)投資和新增項(xiàng)目增長(zhǎng)緩慢，行業(yè)利潤(rùn)也持續(xù)回落，主要原因是勞動(dòng)力成本上升、原材料漲價(jià)、人民幣升值。紡織產(chǎn)業(yè)的高成本時(shí)代已經(jīng)到來，以廉價(jià)勞動(dòng)力作為主要支撐的中國(guó)紡織服裝業(yè)低成本競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)不再。從產(chǎn)品產(chǎn)量上看，主要大類產(chǎn)品產(chǎn)量增速普遍下降，化纖、紗、布、服裝幾類重點(diǎn)產(chǎn)量增幅均持續(xù)下降。2013年規(guī)模以上紡織企業(yè)化纖、紗、布、服裝產(chǎn)量分別為4122萬(wàn)噸、3200萬(wàn)噸、683億米和271億件，同比分別增長(zhǎng)7.9%、7.2%、4.6%和1.3%，增速分別較上年同期下降3.3、2.6、7.0和4.9個(gè)百分點(diǎn)。紡織企業(yè)面臨升級(jí)轉(zhuǎn)型的需要，低端低附加值產(chǎn)品逐步向東南亞、非洲等地轉(zhuǎn)移趨勢(shì)不斷加大;國(guó)內(nèi)紡織企業(yè)先規(guī)?；?、高端化發(fā)展，對(duì)棉花質(zhì)量的要求不斷提高。

　　二、構(gòu)建棉花綜合補(bǔ)貼政策基本要求

　　1、維持國(guó)內(nèi)棉花生產(chǎn)的適度規(guī)模，優(yōu)化生產(chǎn)布局

　　由于我國(guó)棉花生產(chǎn)成本的不斷攀升，國(guó)內(nèi)棉花生產(chǎn)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)不斷削弱，而中南亞和非洲等地區(qū)棉花生產(chǎn)成本較低，發(fā)展?jié)摿呔薮?，從充分利用?guó)內(nèi)外兩個(gè)市場(chǎng)資源的角度看，應(yīng)該降低國(guó)內(nèi)棉花種植規(guī)模。但紡織服裝業(yè)在今后相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)仍然是我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和增加就業(yè)基本產(chǎn)業(yè)之一，棉花是紡織企業(yè)的基本原料，也是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)性物資之一，維護(hù)適當(dāng)?shù)淖越o率是減低風(fēng)險(xiǎn)，保持產(chǎn)業(yè)鏈穩(wěn)定發(fā)展，保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)安全的基本要求。因此，適度降低國(guó)內(nèi)棉花種植規(guī)模，同時(shí)保持對(duì)國(guó)際棉花市場(chǎng)的控制權(quán)和話語(yǔ)權(quán)應(yīng)成為我國(guó)棉花生產(chǎn)的發(fā)展目標(biāo)之一。

　　在此基礎(chǔ)上，應(yīng)該繼續(xù)調(diào)整國(guó)內(nèi)棉花生產(chǎn)布局，發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)。新疆作為我國(guó)優(yōu)質(zhì)棉生產(chǎn)基地的基本格局已經(jīng)初步形成，應(yīng)進(jìn)一步鞏固。

　　2、保護(hù)棉農(nóng)利益

　　農(nóng)業(yè)生產(chǎn)本身周期性較長(zhǎng)，在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展中農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整的成本也不斷加大。棉花生產(chǎn)相對(duì)糧油等大田作物而言，對(duì)農(nóng)民素質(zhì)和種植經(jīng)驗(yàn)要求更高。保護(hù)棉農(nóng)積極性是維護(hù)棉花生產(chǎn)穩(wěn)定的基礎(chǔ)。同時(shí)維持農(nóng)民的生計(jì)是國(guó)計(jì)民生的基本問題，對(duì)于新疆多民族地區(qū)而言尤為重要。因此，保護(hù)棉農(nóng)利益就成為棉花綜合補(bǔ)貼政策的第一目標(biāo)。

　　3、促進(jìn)棉花質(zhì)量的提高

　　臨時(shí)收儲(chǔ)政策割裂棉花生產(chǎn)與紡織用棉的聯(lián)系，導(dǎo)致國(guó)內(nèi)棉花生產(chǎn)片面追求產(chǎn)量的局面，進(jìn)而導(dǎo)致國(guó)內(nèi)棉花質(zhì)量不斷下降。隨著國(guó)內(nèi)紡織企業(yè)向高端化發(fā)展，對(duì)棉花質(zhì)量的重視會(huì)超過對(duì)棉花價(jià)格的關(guān)注。因此，重視棉花生產(chǎn)質(zhì)量既是支持紡織產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的要求，也是塑造品牌和增加國(guó)內(nèi)棉花競(jìng)爭(zhēng)力的需要。目標(biāo)價(jià)格政策回復(fù)市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制，在一定程度上遏制里面花質(zhì)量進(jìn)一步下降的趨勢(shì)。但棉花質(zhì)量提升的復(fù)雜性決定了僅通過市場(chǎng)調(diào)控難以自覺實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，通過一定的產(chǎn)業(yè)支持政策促進(jìn)棉花質(zhì)量的提高是重要途徑和手段。

　　4、促進(jìn)棉花生產(chǎn)的現(xiàn)代化

　　棉花是產(chǎn)業(yè)鏈最長(zhǎng)的農(nóng)產(chǎn)品之一，其生產(chǎn)本身的復(fù)雜性和與上下游產(chǎn)業(yè)鏈的結(jié)合度都對(duì)棉花生產(chǎn)提出了更高的要求，也給棉花生產(chǎn)現(xiàn)代化賦予了更高的要求。其中比較突出的表現(xiàn)在以下幾方面：一是提高棉花的規(guī)?；a(chǎn)，既有利于提高棉花質(zhì)量和產(chǎn)量及控制成本，也有利于新技術(shù)的采用和推廣及標(biāo)準(zhǔn)化，還會(huì)降低棉花支持政策的實(shí)施成本;二是加強(qiáng)棉花品種研發(fā)、推廣和管理的力度，棉花品種無(wú)論在棉花質(zhì)量和產(chǎn)量，還是對(duì)栽培管理和機(jī)械化等方面都起著決定性的作用;三是加大棉花機(jī)械化、信息化的水平，隨著要素成本的上升，特別是勞動(dòng)成本的上升，機(jī)械化和信息化已成為控制棉花生產(chǎn)成本的重要手段，特別是棉花機(jī)械化采收和加工。四是對(duì)棉花生產(chǎn)的生態(tài)問題支持，在新疆棉花生產(chǎn)基本實(shí)現(xiàn)了百分之百的地膜化栽培，還存在連續(xù)十多年，甚至二十年以上的連續(xù)種植等狀況，產(chǎn)生了生態(tài)污染和過度利用等問題，應(yīng)給予重視。

　　三、我國(guó)棉花綜合補(bǔ)貼政策的基本設(shè)想

　　我國(guó)棉花支持政策目前主要有目標(biāo)價(jià)格政策、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼、滑準(zhǔn)稅和進(jìn)口配額等政策。但這些政策并不能適應(yīng)國(guó)內(nèi)棉花產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新形勢(shì)，也不能滿足產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新要求，應(yīng)加以完善和補(bǔ)充。

　　1、目標(biāo)價(jià)格政策

　　2014年的目標(biāo)價(jià)格政策在中央和新疆地方政府的反復(fù)論證、高度重視和認(rèn)真實(shí)施下取得了較好的效果，為下一步完善積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)，筆者以為應(yīng)進(jìn)一步從以下方面完善：

　　一是目標(biāo)價(jià)格的確定既要考慮棉農(nóng)的生產(chǎn)成本、也要考慮國(guó)際市場(chǎng)棉花價(jià)格。即：目標(biāo)價(jià)格=國(guó)內(nèi)基礎(chǔ)生產(chǎn)成本(含合理利潤(rùn))*權(quán)衡系數(shù)+國(guó)際市場(chǎng)平均價(jià)格*(1-權(quán)衡系數(shù))。在國(guó)內(nèi)其他生產(chǎn)支持政策尚未建立起來時(shí)，權(quán)衡系數(shù)可適當(dāng)高一些，隨著國(guó)內(nèi)其他支持政策的建立，逐步降低權(quán)衡系數(shù)，既有有利于控制和保護(hù)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)，也有利于與國(guó)際價(jià)格逐步接軌;

　　二是目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策應(yīng)簡(jiǎn)化補(bǔ)貼方案。就新疆地方而言，目前的目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼實(shí)施辦法是按照產(chǎn)量或產(chǎn)量與面積分成進(jìn)行補(bǔ)貼，實(shí)施過程中涉及的部門多、環(huán)節(jié)多，導(dǎo)致政策執(zhí)行成本居高不下，同時(shí)仍具有片面重視產(chǎn)量，忽視質(zhì)量問題(當(dāng)然，有部分人認(rèn)為市場(chǎng)的優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)可以部分解決該問題，但就目前的補(bǔ)貼差額和質(zhì)優(yōu)差價(jià)而言，棉農(nóng)多傾向于高產(chǎn))。按面積補(bǔ)貼簡(jiǎn)化了補(bǔ)貼涉及的部門、環(huán)節(jié)，降低了成本。但關(guān)于面積的確定不能按照種多少就補(bǔ)多少來確定(防止廣種薄收，騙取補(bǔ)貼)，在面積確定上，一方面建立信息系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)施檔案和黑名單制度，另一方面也可以考慮根據(jù)歷史棉花和政策導(dǎo)向(緊縮或擴(kuò)張)確定補(bǔ)貼面積。對(duì)新疆兵團(tuán)棉花生產(chǎn)而言，由于其特殊性，應(yīng)繼續(xù)實(shí)行計(jì)劃單列的政策，是按面積和產(chǎn)量補(bǔ)貼政策實(shí)施成本變化不大，故可根據(jù)其兵團(tuán)管理的需要自行確定。

　　三是形成固定的定價(jià)辦法和提早確定下一輪的目標(biāo)價(jià)格，增強(qiáng)可預(yù)見性。

　　2、生產(chǎn)補(bǔ)貼政策

　　(1)優(yōu)質(zhì)棉花品種研發(fā)、推廣和管理支持政策。現(xiàn)有的良種補(bǔ)貼政策已演化為普惠制，且支持額度小，難以發(fā)揮相應(yīng)的作用。應(yīng)加以調(diào)整：一是加大棉花新品種研發(fā)機(jī)構(gòu)的支持力度，重點(diǎn)支持更優(yōu)質(zhì)、有利于機(jī)采品種研發(fā)的支持;二是增大優(yōu)質(zhì)品種補(bǔ)貼力度;三是嚴(yán)格種子管理制度。

　　(2)給予規(guī)?；?jīng)營(yíng)補(bǔ)貼政策。加大棉花合作社、土地連片經(jīng)營(yíng)支持力度，可根據(jù)農(nóng)場(chǎng)、合作社、連片等和經(jīng)營(yíng)規(guī)模確定支持力度

　　(3)農(nóng)業(yè)機(jī)械化補(bǔ)貼政策?，F(xiàn)有的機(jī)械化補(bǔ)貼實(shí)行的是農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼，支持力度小，對(duì)于棉花機(jī)械化而言除一般的農(nóng)機(jī)具身補(bǔ)貼外，重點(diǎn)加大對(duì)棉花采摘機(jī)械化和機(jī)采棉加工的支持力度。

　　(4)地膜補(bǔ)貼政策?？紤]生態(tài)要求，可強(qiáng)制使用較厚的可回收地膜，一方面解決生態(tài)問題，一方面也有利于減輕棉農(nóng)成本

　　(5)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策。仿照發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的保險(xiǎn)政策來調(diào)控市場(chǎng)價(jià)格對(duì)農(nóng)戶生活的影響。

　　3、其他政策

　　(1)收入補(bǔ)貼政策。對(duì)于部分特定區(qū)域和群體可實(shí)施收入補(bǔ)貼政策。

　　(2)其他政策完善。在國(guó)際貿(mào)易規(guī)則下，繼續(xù)通過滑準(zhǔn)稅、配額和其他可采取的政策來促進(jìn)國(guó)內(nèi)棉花產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。