潘功勝稱發(fā)償債主體應(yīng)一致 市政債呼之欲出

　　中國(guó)人民銀行副行長(zhǎng)潘功勝今天在由中國(guó)社會(huì)科學(xué)院與中國(guó)金融學(xué)會(huì)共同舉辦的中國(guó)地區(qū)金融生態(tài)環(huán)境評(píng)價(jià)報(bào)告發(fā)布會(huì)和學(xué)術(shù)研討會(huì)上表示，中國(guó)政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控，債務(wù)率、償債率等指標(biāo)都處在國(guó)際公認(rèn)的安全標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，地方政府性債務(wù)大部分是投資性債務(wù)，形成了大量?jī)?yōu)質(zhì)資產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)收入，與一些國(guó)家的消費(fèi)型、福利型債務(wù)有本質(zhì)區(qū)別。

　　早在2004年，中國(guó)人民銀行周小川行長(zhǎng)就提出了“金融生態(tài)”的概念，借助生態(tài)學(xué)理論，探討金融改革發(fā)展和外部信用環(huán)境之間的有機(jī)聯(lián)系。十多年來(lái)，中國(guó)金融發(fā)展實(shí)現(xiàn)了歷史性飛躍，金融業(yè)態(tài)和金融主體日益多元化，呈現(xiàn)出高度關(guān)聯(lián)、動(dòng)態(tài)平衡等與生態(tài)學(xué)相似的特征。社會(huì)各界圍繞金融生態(tài)的相關(guān)內(nèi)容，也開展了廣泛的理論研討與實(shí)踐活動(dòng)。

　　“十八屆三中全會(huì)《決定》提出，建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機(jī)制，允許地方政府通過(guò)發(fā)債等多種方式拓展城市建設(shè)融資渠道，建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)及風(fēng)險(xiǎn)管理預(yù)警機(jī)制。從這些角度講，建立一個(gè)規(guī)則公平透明、市場(chǎng)主體多元、競(jìng)爭(zhēng)充分有序的金融生態(tài)體系都是十分必要的。”潘功勝說(shuō)。

　　既然地方政府發(fā)債已經(jīng)寫入十八屆三中全會(huì)《決定》中，市政債可能成為未來(lái)城市建設(shè)融資的重要選項(xiàng)，但在如何發(fā)債的問(wèn)題上，仍然存在著不同的看法。

　　潘功勝指出，從金融生態(tài)角度看，允許地方政府通過(guò)發(fā)債等多種方式融資，關(guān)鍵在于構(gòu)建一個(gè)權(quán)責(zé)明晰、激勵(lì)相容的內(nèi)生信用機(jī)制。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，大多數(shù)地方政府的市政債是由市政當(dāng)局的市、縣、郡政府發(fā)行。按照建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的財(cái)稅體制改革方向來(lái)說(shuō)，中國(guó)的市政債也應(yīng)由市級(jí)政府發(fā)行。

　　“但實(shí)踐中有主張由中央政府或省級(jí)政府代替下級(jí)政府發(fā)債，可能是希望通過(guò)這種方式控制地方政府的融資規(guī)模和融資行為，但這種做法并不可取。”

　　潘功勝認(rèn)為，由上級(jí)政府代為發(fā)債，實(shí)際上隱含了上級(jí)政府擔(dān)保，本質(zhì)上是上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的信用背書，這會(huì)造成各個(gè)市、縣的信用好壞沒(méi)有區(qū)別，無(wú)法形成正確的風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)，金融市場(chǎng)的定價(jià)、篩選機(jī)制難以發(fā)揮作用，違約風(fēng)險(xiǎn)也得不到及時(shí)暴露，市場(chǎng)信用機(jī)制就會(huì)被扭曲，市政債會(huì)淪為單純的融資工具，與銀行貸款沒(méi)有什么區(qū)別，金融市場(chǎng)約束力強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)得不到充分發(fā)揮，市政債市場(chǎng)也難以健康發(fā)育。

　　“上級(jí)政府代為發(fā)債，下級(jí)政府可能會(huì)把精力放在爭(zhēng)指標(biāo)、爭(zhēng)額度上，不僅債務(wù)膨脹風(fēng)險(xiǎn)難以控制，也容易滋生尋租腐敗等問(wèn)題。而且，哪個(gè)城市能發(fā)債、發(fā)多少債是政府說(shuō)了算，而不是金融市場(chǎng)說(shuō)了算，最終會(huì)導(dǎo)致償債資金來(lái)源難以持續(xù)，反而會(huì)增大債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。”潘功勝說(shuō)。

　　從事權(quán)與支出責(zé)任相一致出發(fā)，未來(lái)市政債的發(fā)行，主要應(yīng)承擔(dān)城鎮(zhèn)化建設(shè)事權(quán)的市級(jí)政府，讓真正使用資金的城市自主發(fā)債，使發(fā)債主體和償債主體真正一致，潘功勝表示。

　　關(guān)于市政債的投資主體問(wèn)題，潘功勝表示，平臺(tái)貸款融資模式出現(xiàn)的另一個(gè)重要問(wèn)題是期限錯(cuò)配，融資期限和項(xiàng)目的建設(shè)、收益期限不對(duì)稱，2010年平臺(tái)貸款受限以后，轉(zhuǎn)而通過(guò)依靠短期理財(cái)獲取資金的“影子銀行”來(lái)借債，使期限錯(cuò)配問(wèn)題進(jìn)一步加劇，并造成融資成本、債務(wù)負(fù)擔(dān)上升。“解決這個(gè)問(wèn)題的關(guān)鍵是健全長(zhǎng)期投融資體制，發(fā)展多層次資本市場(chǎng)，在公司治理、稅收、會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)等方面健全機(jī)制，吸引養(yǎng)老金、保險(xiǎn)公司、主權(quán)財(cái)富基金等長(zhǎng)期投資者參與資本市場(chǎng)。”潘功勝說(shuō)。

　　從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，還應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)當(dāng)?shù)鼐用裢顿Y本地市政債。2012年末，美國(guó)市政債投資者中居民持有比例高達(dá)44.6%，共同基金持有的市政債中也有一部分來(lái)自居民家庭。這種結(jié)構(gòu)既有助于防止風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散，也能發(fā)揮當(dāng)?shù)鼐用袷煜ぎ?dāng)?shù)厥姓?xiàng)目的信息優(yōu)勢(shì)，更好地監(jiān)督資金使用。

　　當(dāng)然，建設(shè)金融生態(tài)體系還要強(qiáng)化財(cái)政紀(jì)律約束，健全跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，探索編制地方政府資產(chǎn)負(fù)債表，同時(shí)在償債責(zé)任上堅(jiān)持中央政府或上級(jí)政府不兜底的原則，對(duì)超過(guò)債務(wù)警戒線的高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)，限制其一般性行政支出和再融資。同時(shí)要完善金融市場(chǎng)約束，強(qiáng)化充分信息披露和市場(chǎng)化定價(jià)機(jī)制，健全市政債的評(píng)級(jí)體系。

　　“從根本上看，要真正端正政府融資行為，關(guān)鍵是使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，加快政府職能轉(zhuǎn)變，使政府行為真正轉(zhuǎn)到宏觀調(diào)控、公共服務(wù)、保障公平競(jìng)爭(zhēng)、推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展上來(lái)。”潘功勝說(shuō)。