促進(jìn)農(nóng)民增收亟需改革涉農(nóng)制度

城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度不僅使農(nóng)業(yè)人口的流動(dòng)和轉(zhuǎn)移就業(yè)受到了剛性約束，而且使農(nóng)民通過(guò)向城市遷徒就業(yè)來(lái)增加收入的途徑也被阻塞了，造成了農(nóng)民的制度性失業(yè)。縱觀世界，實(shí)行城鄉(xiāng)分治的戶籍就業(yè)制度的國(guó)家已經(jīng)屈指可數(shù)，及早地從憲法、法規(guī)、政策乃至地方政府的工作中取消二元戶籍管理制度不僅是歷史的進(jìn)步，而且也是給予農(nóng)民的基本人權(quán)和國(guó)民待遇的問(wèn)題，是從根本上打通農(nóng)民增收的主要渠道問(wèn)題。 
　　城鄉(xiāng)分割的二元戶籍就業(yè)制度極大地限制了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，嚴(yán)重阻礙了社會(huì)的城市化和工業(yè)化進(jìn)程，從根本上阻塞了農(nóng)民通過(guò)社會(huì)轉(zhuǎn)型增加收入的途徑，應(yīng)當(dāng)成為“涉農(nóng)”制度改革的首要對(duì)象 

　　第一，農(nóng)民增收面臨著市場(chǎng)和資源的雙重約束 

　　從市場(chǎng)約束看，在我國(guó)加入了ｗｔｏ后，世界市場(chǎng)的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格將會(huì)逐漸主導(dǎo)國(guó)內(nèi)的主要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格。在這一背景下，即使我國(guó)政府給予農(nóng)業(yè)更多的優(yōu)惠政策和財(cái)政支持，農(nóng)民也很難從農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)和交換中獲得遞增的邊際收益。其中原因除了我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品的成本高昂之外，更重要的是世界農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格一直徘徊在較低水平，我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品在國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中缺少比較優(yōu)勢(shì)。因此，我國(guó)當(dāng)前可以采取的各種經(jīng)濟(jì)與政策措施都將受到市場(chǎng)供求、市場(chǎng)價(jià)格等因素的低彈性約束。在現(xiàn)有市場(chǎng)開(kāi)放的格局中和世界農(nóng)產(chǎn)品總量相對(duì)穩(wěn)定的條件下，如果既不改變分享總量的農(nóng)業(yè)人口，也不封閉國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，農(nóng)民大幅增收自然無(wú)法實(shí)現(xiàn)。從資源約束來(lái)看，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最主要的土地資源和勞動(dòng)力資源呈現(xiàn)出極大的矛盾，過(guò)多的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力附著在有限的土地上，成為提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的瓶頸。我國(guó)現(xiàn)有農(nóng)業(yè)戶籍的勞動(dòng)力４．９億個(gè)，而耕地僅有１９億畝。若每個(gè)勞動(dòng)力耕種１０畝，僅需１．９億個(gè)勞力；加上已在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)的勞力１．３億，有效利用的勞力３．２億；處于剩余狀態(tài)的勞力為１．７億。這一數(shù)字尚未包括每年新增的一千萬(wàn)左右的就業(yè)大軍。面對(duì)人均耕地資源的有限性，即使充分進(jìn)行農(nóng)業(yè)集約化生產(chǎn)和最優(yōu)化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，農(nóng)民都將難以通過(guò)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)獲得參與分配社會(huì)平均利潤(rùn)的機(jī)會(huì)，同時(shí)也難以實(shí)現(xiàn)人均純收入的邊際遞增。２００３年，農(nóng)業(yè)在我國(guó)ｇｄｐ構(gòu)成份額中已經(jīng)降到１４％以下，但農(nóng)業(yè)勞動(dòng)人口仍占到我國(guó)總?cè)丝诘模叮埃ヒ陨希徽既珖?guó)總?cè)丝冢叮埃ヒ陨系霓r(nóng)民只能分享全國(guó)ｇｄｐ的１４％的份額，其人均純收入的低下就不言而喻了。 

　　第二，市場(chǎng)和資源雙重約束條件下農(nóng)民增收的根本途徑是減少農(nóng)民 

　　面對(duì)市場(chǎng)和資源的雙重約束，要促進(jìn)農(nóng)民增收就必須突破傳統(tǒng)思維模式，在“三農(nóng)”之外尋求從根本上徹底解決農(nóng)民增收問(wèn)題的途徑，即用減少農(nóng)民的辦法來(lái)增加農(nóng)民收入。目前，我國(guó)的城市化進(jìn)程已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)地滯后于生產(chǎn)力發(fā)展的內(nèi)在要求，工業(yè)化水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)城市化水平。社會(huì)轉(zhuǎn)型的緩慢使大量農(nóng)業(yè)人口滯留在農(nóng)村，造成了人地矛盾的日益突出和農(nóng)民增收的困難。我國(guó)要從二元社會(huì)結(jié)構(gòu)徹底轉(zhuǎn)型為一元社會(huì)結(jié)構(gòu)，顯然應(yīng)該消除農(nóng)村和城市之間在ｇｄｐ上的巨大差距。按目前經(jīng)濟(jì)總量水平和全國(guó)總?cè)丝冢保硟|推算，假設(shè)以農(nóng)民人均ｇｄｐ與城鎮(zhèn)居民人均ｇｄｐ相等為依據(jù)，現(xiàn)在我國(guó)的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)人口保有量應(yīng)是１．８２億，而不是８億；再假定工業(yè)化水平與城市化水平同步，第一、二、三產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)生產(chǎn)率相等，則現(xiàn)在城市化水平應(yīng)達(dá)到８６％。但目前的城市化水平只有近４０％，離理想目標(biāo)尚有４６個(gè)百分點(diǎn)。 

　　第三，消除城鄉(xiāng)二元戶籍制度是打通農(nóng)民增收根本途徑的必要措施 

　　現(xiàn)在的問(wèn)題是，我國(guó)還沿襲著一項(xiàng)逆城市化和工業(yè)化的根本制度，即１９５８年正式實(shí)施，１９８２年得到憲法肯定的城鄉(xiāng)分割的二元戶籍就業(yè)制度：將全國(guó)公民從戶籍上劃分為農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口？？勞動(dòng)者被分成農(nóng)村就業(yè)者和城市就業(yè)者。這一制度不僅使農(nóng)業(yè)人口的流動(dòng)和轉(zhuǎn)移就業(yè)受到了剛性約束，而且使農(nóng)民通過(guò)向城市遷徒就業(yè)來(lái)增加收入的途徑也被阻塞了，造成了農(nóng)民的制度性失業(yè)。縱觀世界，實(shí)行城鄉(xiāng)分治的戶籍就業(yè)制度的國(guó)家已經(jīng)屈指可數(shù)，及早地從憲法、法規(guī)、政策乃至地方政府的工作中取消二元戶籍管理制度不僅是歷史的進(jìn)步，而且也是給予農(nóng)民的基本人權(quán)和國(guó)民待遇的問(wèn)題，是從根本上打通農(nóng)民增收的主要渠道問(wèn)題。 

　　現(xiàn)存農(nóng)村土地制度嚴(yán)重制約了土地作為資本的功能的有效發(fā)揮，極大地阻礙了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化的進(jìn)程，阻塞了農(nóng)民通過(guò)有效利用土地來(lái)增加收入的渠道，應(yīng)當(dāng)成為“涉農(nóng)”制度改革的基本對(duì)象 

　　第一，現(xiàn)存農(nóng)村土地制度存在的主要問(wèn)題 

　　首先，土地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰，降低了農(nóng)民對(duì)土地的利用效率。 

　　目前農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是土地產(chǎn)權(quán)的各項(xiàng)權(quán)能或權(quán)利難以進(jìn)行分離與組合。土地的所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)等等權(quán)利往往是互相粘合的，或者是分離為相對(duì)獨(dú)立權(quán)利后又很難再次回到組合體中。二是土地產(chǎn)權(quán)的各項(xiàng)權(quán)能或權(quán)利主體不明確。譬如土地的集體所有權(quán)主體就不明確。土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的模糊性從根本上影響了農(nóng)民對(duì)土地的穩(wěn)定預(yù)期，并降低了農(nóng)民對(duì)土地的利用效果。 

　　其次，土地流轉(zhuǎn)的困難，制約了土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，降低了土地資本的增殖效率。 

　　目前，雖然法律法規(guī)和政策對(duì)于土地的流轉(zhuǎn)乃至集中都是認(rèn)可或者說(shuō)是鼓勵(lì)的，農(nóng)戶也在進(jìn)行不同形式的流轉(zhuǎn)實(shí)踐。但從整體上看，農(nóng)地還是沒(méi)有真正流轉(zhuǎn)起來(lái)，現(xiàn)代意義上的集中經(jīng)營(yíng)更是很少發(fā)生。影響農(nóng)地流轉(zhuǎn)和集中的最主要因素是農(nóng)戶缺乏對(duì)承包土地的流轉(zhuǎn)權(quán)。 

　　農(nóng)地流轉(zhuǎn)困難，自然使農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)無(wú)法實(shí)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高將受到根本性約束，農(nóng)民也就失去了通過(guò)提高生產(chǎn)效率增加收入的途徑。 

　　第二，如何解決目前土地制度存在的這兩大問(wèn)題？ 

　　首先，明晰農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的各項(xiàng)權(quán)能并賦予其應(yīng)有的法律地位。解決農(nóng)地所有權(quán)模糊不清問(wèn)題可采取的辦法有兩種：一是保持現(xiàn)有土地集體所有的制度框架，但必須克服現(xiàn)存制度下所有權(quán)虛置和鄉(xiāng)村行政機(jī)構(gòu)超越土地所有權(quán)主體問(wèn)題，將土地所有權(quán)真正落實(shí)到勞動(dòng)群眾自治組織，使土地集體所有真正變成勞動(dòng)群眾自己所有。二是改現(xiàn)在的土地集體所有制度為國(guó)有制度。國(guó)家按目前國(guó)有土地的管理方式將土地的使用權(quán)，占有權(quán)，收益權(quán)等項(xiàng)權(quán)能出讓給農(nóng)民個(gè)人，真正實(shí)現(xiàn)土地所有權(quán)與其他權(quán)能的分離。出讓金可以農(nóng)業(yè)稅的形式逐年抵扣；在享受農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的地區(qū)，農(nóng)民可直接使用補(bǔ)貼款項(xiàng)抵扣出讓金。通過(guò)土地出讓?zhuān)@得了完整土地使用權(quán)利的農(nóng)民就會(huì)對(duì)土地建立起長(zhǎng)遠(yuǎn)的穩(wěn)定預(yù)期，并會(huì)加強(qiáng)對(duì)土地的資本投入，提高土地的利用效率。 

　　其次，推動(dòng)土地的有序暢順流轉(zhuǎn)。現(xiàn)在土地流轉(zhuǎn)的主要障礙就是農(nóng)地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不具有農(nóng)地使用權(quán)的全部功能，如果從法律上明確了承包權(quán)具有物權(quán)中的全部使用權(quán)功能，土地的順暢流轉(zhuǎn)是完全可以實(shí)現(xiàn)的，至于具體的流轉(zhuǎn)方式則可以多種多樣。 

　　現(xiàn)存農(nóng)村公共管理制度嚴(yán)重制約了三農(nóng)的積極性和創(chuàng)造性，阻礙了農(nóng)民增收的內(nèi)在動(dòng)能的釋放，應(yīng)當(dāng)成為“涉農(nóng)”制度改革的重點(diǎn)對(duì)象 

　　第一，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政權(quán)行政機(jī)構(gòu)臃腫，行政制度供給過(guò)剩，亟需改革 

　　首先，鄉(xiāng)村兩極行政機(jī)構(gòu)積累了過(guò)大的行政成本。目前鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府行政機(jī)構(gòu)和行政人員極度膨脹。據(jù)調(diào)查，現(xiàn)在的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府行政人員一般在６０－１００人之間，大的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）則達(dá)數(shù)百人。龐大的冗員既使縣鄉(xiāng)財(cái)政不堪負(fù)重。有的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）因此負(fù)債累累，瀕臨破產(chǎn)。據(jù)財(cái)政部調(diào)查統(tǒng)計(jì)，截止２００３年底，我國(guó)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級(jí)的政府負(fù)債高達(dá)４００多億元。在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府人員膨脹的同時(shí)，作為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政權(quán)遞延的村民委員會(huì)的管理成本也隨之“水漲船高”，一般村級(jí)政權(quán)組織的脫產(chǎn)半脫產(chǎn)人員達(dá)到１０－２０人，有的地區(qū)高達(dá)三四十人以上，形成了一個(gè)類(lèi)似鄉(xiāng)政府的村政府。由于過(guò)多的“吃費(fèi)”人員存在，政府管理農(nóng)村的體制產(chǎn)生了龐大的社會(huì)成本。 

　　其次，鄉(xiāng)村兩級(jí)行政機(jī)構(gòu)的行政制度供給過(guò)剩。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府對(duì)三農(nóng)的活動(dòng)制定了過(guò)多的制度約束。據(jù)調(diào)查，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)涉及農(nóng)民的各種管理制度有近百種，有的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）達(dá)到數(shù)百種。除鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級(jí)的制度之外，村一級(jí)的行政制度則在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)制度的基礎(chǔ)上進(jìn)行了外延和內(nèi)涵上的拓展。可以說(shuō)，過(guò)多的行政制度供給從根本上制約了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，挫傷了農(nóng)民增收的創(chuàng)業(yè)精神。 

　　再次，解決鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）行政機(jī)構(gòu)臃腫和制度供給過(guò)剩的主要措施。一是從撤并鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）逐步過(guò)渡到徹底撤消鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)，將國(guó)家的基層政權(quán)收縮到縣一級(jí)。二是淡化村民委員會(huì)的行政功能，真正將村民委員會(huì)建設(shè)成為農(nóng)民自治的社區(qū)組織。三是國(guó)家對(duì)農(nóng)村的行政控制主要通過(guò)法律途徑實(shí)現(xiàn)。 

　　第二，鄉(xiāng)村公共教育體制不符合國(guó)家教育管理的一般規(guī)律，亟需改革 

　　農(nóng)村中小學(xué)教育是政府應(yīng)當(dāng)提供的公共產(chǎn)品，應(yīng)該全額納入政府財(cái)政預(yù)算。而我國(guó)的農(nóng)村中小學(xué)教育卻一直由農(nóng)民承擔(dān)了相當(dāng)大一部分費(fèi)用。據(jù)國(guó)家教育部計(jì)算，農(nóng)民個(gè)人承擔(dān)的費(fèi)用目前仍然達(dá)到整個(gè)義務(wù)教育支出的１／５以上，２００２年各級(jí)政府的預(yù)算內(nèi)支出只占７８？２％。這個(gè)數(shù)字實(shí)際低估了農(nóng)民直接承擔(dān)的義務(wù)教育費(fèi)用，因?yàn)檗r(nóng)村稅費(fèi)改革后有很大一部分原來(lái)由農(nóng)民承擔(dān)的教育費(fèi)用被合并到農(nóng)業(yè)稅中去了。鑒于這種情況，國(guó)家應(yīng)盡快改變目前農(nóng)民辦教育的體制。建議由中央、省、市縣三級(jí)負(fù)擔(dān)農(nóng)村教育支出，其中省、市縣兩級(jí)負(fù)責(zé)九年制義務(wù)教育，中央負(fù)責(zé)農(nóng)村高中教育。如果這一改革成功，農(nóng)民將直接在現(xiàn)有收入水平上實(shí)質(zhì)性增收３０％。這將大大激發(fā)農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)熱情，并為社會(huì)帶來(lái)極大的外部經(jīng)濟(jì)正效應(yīng)。 

　　第三，鄉(xiāng)村公共衛(wèi)生體制不符合國(guó)家衛(wèi)生管理的一般規(guī)律，亟需改革 

　　衛(wèi)生事業(yè)具有公共品的性質(zhì)，特別是在我國(guó)農(nóng)村的農(nóng)民收入十分低下的情況下，農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生的公共品特性就更為突出了。現(xiàn)在，農(nóng)民的醫(yī)療問(wèn)題已經(jīng)成為阻礙農(nóng)民增收和農(nóng)民貧困的最大因素之一。由于農(nóng)民收入低和醫(yī)療費(fèi)上漲，農(nóng)民健康狀況每況愈下。農(nóng)民健康問(wèn)題又成為制約其增收的一大難題。有關(guān)專(zhuān)家測(cè)算，如果能夠在農(nóng)村建立起切實(shí)可行的公共醫(yī)療體制，農(nóng)民僅此就可以挖掘３０％左右的增收潛力。多年來(lái)，國(guó)家一直倡導(dǎo)農(nóng)村合作醫(yī)療制度 ，但到目前為止，其覆蓋率僅占全國(guó)行政村的１７％，參加合作醫(yī)療的農(nóng)民僅有９．６％。合作醫(yī)療難以普及的原因是農(nóng)民不信任這個(gè)“文革”期間普遍推行的制度。 

　　如何改革農(nóng)村公共衛(wèi)生體制？筆者認(rèn)為可從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的大局出發(fā)，在農(nóng)村按目前城市醫(yī)療保險(xiǎn)的模式實(shí)行農(nóng)民醫(yī)療的“三三制”保險(xiǎn)，即國(guó)家補(bǔ)助一部分，村級(jí)統(tǒng)籌一部分，農(nóng)民自負(fù)一部分，政府為每個(gè)勞動(dòng)年齡的農(nóng)民建立起個(gè)人醫(yī)保賬戶，真正將農(nóng)民醫(yī)療保健納入國(guó)家公共管理的體制之中。