證券法修訂草案“成熟” 核準(zhǔn)制或?qū)⒏鎰e歷史舞臺(tái)

資本市場(chǎng)全面深化改革背景下，對(duì)證券法盡快完成修訂并通過的需求越來越迫切。

本周，證券法修訂迎來四審，12月23日，第十三屆全國人大常委會(huì)第十五次會(huì)議聽取了全國人大憲法和法律委員會(huì)關(guān)于證券法修訂草案審議結(jié)果的報(bào)告。

記者了解到，報(bào)告提及證券法修訂草案對(duì)很多內(nèi)容做出了大篇幅的修改，較此前的征求意見稿，報(bào)告提出了有關(guān)于證券法修訂草案的六大修改意見，包括“進(jìn)一步加大對(duì)證券違法行為的處罰力度”，“強(qiáng)化投資者保護(hù)”等。

最重要的是，報(bào)告中提出將“按照全面推行注冊(cè)制的基本定位規(guī)定證券發(fā)行制度，不再規(guī)定核準(zhǔn)制”，這也終結(jié)了近期市場(chǎng)關(guān)于注冊(cè)制改革的討論，證券法的修改意味著頂層設(shè)計(jì)明確了未來資本市場(chǎng)注冊(cè)制改革的大方向。

另外，此次證券法修訂草案的審議是否能夠通過，今日的報(bào)告也給出了積極的預(yù)期。據(jù)新華社消息，會(huì)議聽取全國人大憲法和法律委員會(huì)主任委員李飛作的關(guān)于證券法修訂草案審議結(jié)果的報(bào)告，憲法法律委認(rèn)為上述法律草案已比較成熟，建議提請(qǐng)本次常委會(huì)會(huì)議審議通過。

注冊(cè)制迎接新歷史

本次證券法修訂草案審議之前，由于深交所注冊(cè)制推進(jìn)預(yù)期不明，市場(chǎng)上甚至出現(xiàn)了此次證券法修訂將探討注冊(cè)制和核準(zhǔn)制將雙軌制運(yùn)行的觀點(diǎn)。

事實(shí)上，此次審議的時(shí)間節(jié)點(diǎn)也頗為敏感。為配合股票發(fā)行注冊(cè)制改革，根據(jù)國務(wù)院提出的議案，十二屆全國人大常委會(huì)第十八次會(huì)議于2015年12月通過了授權(quán)國務(wù)院在實(shí)施股票發(fā)行注冊(cè)制改革中調(diào)整適用證券法有關(guān)規(guī)定的決定；2018年2月，十二屆全國人大常委會(huì)第三十三次會(huì)議又作出決定，將上述授權(quán)期限延長(zhǎng)至2020年2月29日。也就是說，國務(wù)院對(duì)于注冊(cè)制改革的授權(quán)期限還有兩個(gè)月就將到期。

證券法三審稿中已經(jīng)加入了大量同注冊(cè)制相關(guān)的內(nèi)容，但仍局限在科創(chuàng)板的試點(diǎn)，三審稿審議也特別提出，目前鑒于注冊(cè)制改革仍處于試點(diǎn)階段，經(jīng)過實(shí)踐，總結(jié)可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)再上升為法律制度，更為穩(wěn)妥。因此，三審稿中根據(jù)現(xiàn)階段試點(diǎn)情況對(duì)科創(chuàng)板注冊(cè)制作出特別規(guī)定。

但在今日全國人大憲法和法律委員會(huì)關(guān)于證券法修訂草案審議結(jié)果的報(bào)告中，注冊(cè)制改革全面推開在法律層面再進(jìn)一步。

報(bào)告指出，目前科創(chuàng)板注冊(cè)制改革主要制度安排基本經(jīng)受住了市場(chǎng)檢驗(yàn)，在證券法修訂草案中確立證券發(fā)行注冊(cè)制已經(jīng)有了實(shí)踐基礎(chǔ)。建議按照全面推行注冊(cè)制的基本定位規(guī)定證券發(fā)行制度，不再規(guī)定核準(zhǔn)制；同時(shí),為有關(guān)板塊、有關(guān)證券品種分步實(shí)施注冊(cè)制的進(jìn)程安排，留出法律空間。憲法和法律委員會(huì)經(jīng)研究，建議按照全面推行注冊(cè)制的修改思路，對(duì)證券發(fā)行制度進(jìn)行完善，將修訂草案三次審議稿“證券發(fā)行”一章中的“一般規(guī)定”和“科創(chuàng)板注冊(cè)制的特別規(guī)定”兩節(jié)合并同時(shí)做出修改。

具體來看，修改還包括“將發(fā)行股票應(yīng)當(dāng)‘具有持續(xù)盈利能力’的要求，改為‘具有持續(xù)經(jīng)營能力’”“在規(guī)定國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)依照法定條件負(fù)責(zé)證券發(fā)行申請(qǐng)注冊(cè)的基礎(chǔ)上，取消發(fā)行審核委員會(huì)制度，確按國務(wù)院和國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的規(guī)定，證券交易所等可以審核公開發(fā)行證券申請(qǐng)，并授權(quán)國務(wù)院規(guī)定證券公開發(fā)行注冊(cè)的具體辦法”等。

上述的修改無疑為接下來注冊(cè)制推廣至資本市場(chǎng)其他板塊在上位法層面定了調(diào)，資本市場(chǎng)注冊(cè)制改革不會(huì)搖擺而會(huì)持續(xù)推進(jìn)下去。

“毫無疑問，全面推進(jìn)注冊(cè)制改革，將科創(chuàng)板的成功經(jīng)驗(yàn)推廣至其他板塊是未來數(shù)年資本市場(chǎng)改革的重中之重，但此次授權(quán)到期后，由于此前已經(jīng)延期過一次，這一次再延期的概率很小，因而本次審議通過的話，將在來年給注冊(cè)制在資本市場(chǎng)其他板塊的推進(jìn)提供重要的法律基礎(chǔ)?！北本┑貐^(qū)一家中型券商投行業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)人認(rèn)為。

及時(shí)回應(yīng)市場(chǎng)爭(zhēng)議

對(duì)于三審稿中修訂的內(nèi)容，市場(chǎng)也還有爭(zhēng)議，記者了解到在此次審議的版本中則進(jìn)一步回應(yīng)了此前市場(chǎng)提出的諸多爭(zhēng)議問題。

如長(zhǎng)期來市場(chǎng)對(duì)證券違法行為處罰力度較低的不滿，盡管三審稿將處罰標(biāo)準(zhǔn)提升了不少，但很多市場(chǎng)人士和法學(xué)研究人士都對(duì)最高處罰金額的提升幅度持有不同的意見。

華東政法大學(xué)國際金融法律學(xué)院副教授鄭彧便認(rèn)為，“雖然本次修法對(duì)于法律責(zé)任的罰金部分有大幅提升，但我個(gè)人認(rèn)為對(duì)于證券市場(chǎng)違法違規(guī)行為動(dòng)輒幾億元、幾十億元的獲利而言，罰金的金額仍不足夠。”

報(bào)告中便指出有的常委會(huì)組成人員和地方、部門、單位建議，在修訂草案三次審議稿的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加大對(duì)證券違法行為的處罰力度，顯著提高證券違法成本，嚴(yán)厲懲治并震懾違法行為人。憲法和法律委員會(huì)經(jīng)研究，建議對(duì)法律責(zé)任一章作以下修改：對(duì)相關(guān)證券違法行為，有違法所得的，規(guī)定沒收違法所得。

具體來看，較三審稿較大幅度地提高行政罰款額度，按照違法所得計(jì)算罰款幅度的，處罰標(biāo)準(zhǔn)由原來的一至五倍提高到一至十倍；另外，實(shí)行定額罰的由原來多數(shù)規(guī)定的三十萬元至六十萬元，分類提高了不少，如欺詐發(fā)行行為最高處罰二百萬元至二千萬元，虛假陳述則最高處罰一百萬元至一千萬元。

記者還了解到，部分市場(chǎng)觀點(diǎn)認(rèn)為三審稿中沒有進(jìn)一步擴(kuò)大證券定義的范圍或統(tǒng)一證券定義的范圍頗為遺憾，應(yīng)當(dāng)在此次審議中繼續(xù)修訂。

三審稿審議后，中國證券投資基金業(yè)協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)洪磊針對(duì)證券法的修改提出建議時(shí)表示要明確證券的定義，擴(kuò)大證券的范圍。將基金份額、非公開發(fā)行的股權(quán)、不動(dòng)產(chǎn)投資信托份額等列舉為證券，統(tǒng)一證券發(fā)行交易信息披露規(guī)則和違法處罰標(biāo)準(zhǔn)，全面規(guī)范企業(yè)不同階段的股權(quán)融資活動(dòng)，實(shí)施功能監(jiān)管。

此次報(bào)告也指出，有的常委委員和地方、部門提出，資產(chǎn)支持證券、資產(chǎn)管理產(chǎn)品等具有證券屬性的金融產(chǎn)品實(shí)踐中由不同部門監(jiān)管,監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管規(guī)則不完全統(tǒng)一，建議按照功能監(jiān)管的原則，明確由國務(wù)院依照本法的原則統(tǒng)一規(guī)定相關(guān)產(chǎn)品的管理辦法，規(guī)范相關(guān)產(chǎn)品的發(fā)行、交易活動(dòng)。憲法和法律委員會(huì)經(jīng)研究，建議在修訂草案三次審議稿第二條中增加一款規(guī)定：資產(chǎn)支持證券、資產(chǎn)管理產(chǎn)品發(fā)行、交易的管理辦法，由國務(wù)院依照本法的原則規(guī)定。

但擴(kuò)大證券法適用范圍的同時(shí)也進(jìn)一步優(yōu)化了適用領(lǐng)域的問題。例如報(bào)告指出，有的地方、部門提出，證券衍生品種分為證券型