鐵路經營權放開無懸念 程度有限未觸及體制核心

　　一份主題為改革的內部《征求意見稿》，正在鐵道部中高層吸納眾議。

　　這份《征求意見稿》試圖劃定鐵道部和其治下鐵路局、合資公司之間的權力和收益邊界。一位來自鐵道部的知情人士告訴記者，盡管“權力分到什么程度、放到什么級別”高層還在討論中，但地方鐵路局自主經營權放開已無障礙。

　　如改革得以施行，長期以來管得過死的地方鐵路經營環境有望松動，鐵路局、合資公司或將獲準參與轄內鐵路沿線的房地產開發和廣告經營權，并將從中留存相當比例的收入。

　　不過，“成本、收入的清算以及行車調度這兩項至關重要的大權，預計鐵道部仍會緊握不放。”上述知情人士表示，鐵道部的此次改革初步定性為“適度調整”，“不合適的放權改革可能會導致混亂。”

　　目前，鐵道部已就如何向鐵路局分權小范圍征求意見。此前不久，部里曾組織中高層官員專門召開過一次論證會議。行業內暫時未聽聞國務院層面對此改革意見給予正式反饋。

　　從20世紀80年代開始的“大包干”、全路經濟承包制，到資產經營責任制、路網分離，作為從封閉系統到開放系統的每一次嘗試，鐵道部歷來的改革議題都備受關注，亦因屢屢陷于停滯而令人失望。

　　對于此次分權改革，業內人士稱，由于改革仍然沒有觸及“政企合一”這一體制核心，在真正意義上的市場主體沒有確立之前，“當前改革都僅是微調”。

　　記者了解到，在鐵道部此次關于分權改革的征求意見中，盈利較為理想的鐵路局期望，在其運營經費獲得方式保持不變的情況下，路局創造性的收入能大部分留下，鐵道部只是象征性地抽取點數。

　　前述消息人士說，盡管這部分創造性收入的清算由誰來完成還未達成共識，但在收益的留存上，今后肯定會對地方路局有所傾斜。

　　目前，全國共有18個鐵路局和2個鐵路公司。一直以來，地方鐵路局屬鐵道部垂直管理，負責執行鐵道部的一系列計劃，無權自主經營。

　　現行體制下，鐵道部對地方鐵路局實行收支兩條線的管理，鐵路局所有收入全部上繳鐵道部，納入鐵道部的清算大籠子，鐵道部按照其清算系統對各路局的運營經費、收入利潤指標進行重新分配。

　　事實上，由于18個路局所處區域的差別，客、貨運量存在很大差異，這種“大鍋飯”的模式，實際達到了用經濟發達地區路局的盈利補償了西部等地區路局虧損的效果，但卻也使得路局的積極性受到制約。

　　在歷來封閉的鐵道系統內，這種清算模式形同行業內的“轉移支付”。

　　更大的爭議在于，對于鐵道部具體的清算方法，即便在鐵路系統內部也沒有多少人能摸得清楚，接近鐵道部的鐵路系統人士說，一則因為清算本身的復雜性，二則也確實因為清算缺乏透明度。

　　因而，在鐵道部嘗試先自發改革、考慮如何調動地方路局積極性的時候，如何協調收入分成就成了繞不開的檻。

　　前述消息人士認為，不要指望清算體制會在短時間內有大變化，鐵路局現在的主要訴求也只是創造性收入的大部分留存，對主營業務清算規則的變化并不做奢望。

　　在整個鐵路改革還未全面推進的情況下，成本核算和收入分成一旦完全放權，欠發達地區路局的正常運營可能難以保障。“清算的全面改革，必須有更高層面的支持，國家要有配套的補貼方案。”

　　該人士說，如果鐵道系統內部的“轉移支付”能力下降，那么國家財政應該想辦法給予補貼。從這一層面上看，鐵道部自身無法獨立完成這一改革。

　　除了清算權之外，行車調度權一直也是鐵路局、合資鐵路不可自主的權力。

　　目前，客運票價也完全由鐵道部牽頭制定，路局增開客運列車時必須上報鐵道部，批準后才能實施。

　　“就算用了新的清算方法，鐵道部仍然可以控制給你多少車、跑幾趟，合資鐵路甚至上市鐵路都沒有溢價能力。”某合資鐵路負責人說。

　　市場消息稱，正在討論中的分權方案，鐵道部仍將掌握的省、市及重要運行線路的調度權不變，但各個鐵路局轄內的市、縣之間的增開列車，由路局說了算。此外，若遇到客流暴增，兩路局之間達成協議后，也可自行增開對列。增開列車的票價，則由地方鐵路局自己制定。

　　不過有鐵路系統人士提示說，實際上，部分地區管內市、縣之間的增開列車，管制已經不再那么嚴格。

　　他說，整體來看，預計合資公司可能會從分權改革中獲得更多的益處。行政干預的減少，公司化治理的推進，相對更合理的利潤留存，“合資公司職權會更大”。

　　“雖然關鍵的權力仍然不可能下放，但在線路行車方面會更多考慮鐵路局的意見。”他提及，劉志軍在任時從鐵路局收回的部分設備等物資采購權，也可能再度下放。

　　鐵路體制改革路徑爭議

　　一位受訪的鐵路系統人士，將盛光祖的這一次關于分權的嘗試描述為試著邁出改革的一小步。

　　“僅僅是嘗試性的微調。”他說，整個鐵路體制的改革雖然方向已經明確，但改革的路徑還沒有一個明確說法。

　　記者了解到，“網運分離”還是“網運合一”，這個已討論過多次的話題，在鐵路體制改革重新啟動的大背景下再度被提及。

　　前述受訪鐵路系統人士認為，如果實行網運分離，分裂為線路公司和運輸公司，那么線路公司還是會維持壟斷的格局，僅僅是在運輸公司層面形成競爭，他認為這樣改的意義并不大。歐洲鐵路多采取此種“網運分離”的模式，路網的建設會涉及大額的政府補貼。

　　他說，網運關系的討論之后，鐵路改革的下一步就將是18個鐵路局和高鐵公司的整合。

　　根據2007年北京交通大學受發改委委托完成的鐵路體制改革的課題研究，鐵道部實行政企分開，在此基礎上，把現有的18個鐵路局(公司)重組為北方、中部、南方三大區域鐵路公司。三大區域公司劃分之后，要在內部實行網運分離改革，進行按業務性質的模塊化重組，建立路網公司、貨運公司、客運公司、機車牽引、車站服務等獨立核算的分公司或子公司，制定合理的相互清算價格，建立內部市場交易關系。同時，每個區域鐵路公司設立統一調度指揮中心。

　　東方證券資深分析師徐捷在其報告中指出，根據北京、上海、廣州和武漢四大國家級鐵路運輸樞紐的建設情況分析，既有線很有可能劃分以這四個鐵路局為中心的四大區域集團公司，實現客貨分離、網運一體，保持鐵路干線的完整性。區域性調度權可能會下放到集團公司，但最終的統一調度權仍保留在鐵道部。

　　前述鐵路系統人士說，在這一鐵路局的整合推進之時，就需要考慮各個區域集團之間的清算規則怎么制定，誰來制定，誰來清算。

　　他提及，可以參考的一個模式是，美國采取的方法是由幾大區域集團合資成立專門的清算公司，公開透明地清算，還可以合資成立車輛公司，可向各公司提供車輛的采購服務和車輛租用服務。

　　他說，未來的數家區域公司將自負盈虧，形成公司治理，資產和債權也會徹底整理，讓幾家公司輕裝上陣。“類似于中石油(11.91,-0.20,-1.65%)、中石化當年的改革”。

　　此前公布的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》中《深化國有企業改革》一節明確提出：“推進鐵路、鹽業等體制改革，實現政企分開、政資分開。”但對具體如何推進鐵路體制改革，卻只字未提。

　　鐵道部此前8年，基本上遵循“發展優先于改革”的論斷，雖然有鐵路投融資體制改革的推動，撤銷鐵路分局、撤并站段等舉動，但絲毫沒有觸及鐵路政企不分、政事不分和政監不分的實質。“以發展促改革”變成“只發展不改革”，改革路線圖一再被擱淺。

　　前述人士介紹，決策層并不認為鐵道部自己能夠自發完成改革，此前關于鐵路體制改革的課題都主要由國家發展改革委員會牽頭，交由北京交通大學等機構來完成。

　　國家發展和改革委員會綜合運輸研究所黨委書記董焰4月12日告訴記者，當前推動鐵路體制的改革必須由更高層面來統領，在政企分開、設立大交通管理機構兩項改革推進之下，再來談鐵路企業的改革。“鐵路體制的改革必須有頂層設計，是自上而下的。”

　　董焰認為，當前鐵道部關于向鐵路局分權的討論，實際上是一種自下而上的改革思路，運輸能力、過境權、定價權當前并不適宜下放，清算權的下放更要謹慎，“在東部鐵路客、貨量飽和，西部運量相對不足的情況下，單單進行收益分成權的下放很容易亂。”

　　西南交通大學交通運輸學院副院長帥斌說，清算體制的改革必須與整個鐵路體制改革相互配合才可能切實推進，“中國鐵路改革的第一步其實不應該是討論如何向鐵路局的放權，而是應該關注如何破除當前政企合一的體制。”

　　“自上而下的改革會是一種陣痛式的變革，而自下而上的變革是一種漸變式的調整，周期會比較長，但是容易被接受。”他分析，當前討論分權也容易在鐵路系統上下造成矛盾。