全國土地收入13年近13萬億 資金去向鮮有對外公布

　　1999年至2011年，這十三年是中國土地資產(chǎn)化最為迅猛的年代，全國土地出讓收入總額約12.75萬億元，幾乎年均1萬億元。

　　出乎意料的是，即便2011年重點(diǎn)城市樓市成交低迷，當(dāng)年全國土地出讓收入?yún)s仍高達(dá)3.15萬億元，再創(chuàng)歷史新高，上海等地已經(jīng)進(jìn)入土地收入“千億”俱樂部。

　　然而，這筆巨額資金 的使用去向，由于鮮有城市政府對外公開，公眾難以知曉。加之近年來頻頻有政府官員因在“土地出讓”環(huán)節(jié)上貪腐涉案，有關(guān)“土地錢”的監(jiān)管爭論日漸升溫。

　　逐年攀高

　　自上世紀(jì)90年代分稅制改革后，土地出讓收入基本劃歸地方政府，實(shí)踐過程中逐漸演變成地方的第二財(cái)政。土地收入在地方政府財(cái)政中占了較大比例，一些城市甚至?xí)^50%，如果加上其他相關(guān)收入，這個比例可能會更高。

　　國土資源部2010年2月曾公開發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，1999年~2008年十年間，全國土地出讓收入累計(jì)5.3萬億元。其中多數(shù)為2004年土地出讓實(shí)行“招拍掛”以來所獲得。

　　2008的樓市調(diào)控直接沖擊了土地市場，當(dāng)年全國土地出讓收入約9600億元，同比下降了20%。但2009年樓市突然轉(zhuǎn)向，土地市場上“地王”接連出現(xiàn)，當(dāng)年全國土地收入增加至約1.59萬億元。而到了2010年，這一數(shù)據(jù)又隨著樓市的火爆猛增至2.71萬億元，規(guī)模之大令人咋舌。

　　國土部部長徐紹史透露，2011年土地出讓合同價(jià)款雖然有所增長，但增幅有較大幅度下降。不過，他并未像往年那樣公布具體數(shù)據(jù)。

　　近日，國務(wù)院發(fā)展研究中心副主任韓俊在某紙媒上撰文稱，2011年我國土地出讓金的收入已經(jīng)超過3.15萬億元。這是官方人士首次披露這一數(shù)據(jù)。

　　為何土地市場沒有像2008年那樣隨樓市下跌，一位權(quán)威人士曾對記者表示，之所以2011年全國土地出讓金依舊略有增長，與區(qū)域性差別和結(jié)構(gòu)性差別有關(guān)。所謂區(qū)域性差別，即一些重點(diǎn)城市受樓市調(diào)控沖擊較大，但更多的二三線城市還是有所增長。所謂結(jié)構(gòu)性差別，則是指商品房用地出讓收入略有下降，但工業(yè)用地成交增幅很大，在一定程度上對沖了前者。

　　財(cái)政部的“2011年公共財(cái)政收支情況”顯示，2011年，全國財(cái)政收入103740億元，比上年增加20639億元，其中，地方本級收入52434億元。

　　這顯示，2011年地方土地出讓收入占當(dāng)年地方財(cái)政收入的60%。{page_break}

　　純收益約過半

　　當(dāng)然，上述收入并非完全是地方政府的純收益。地方政府的收益還要剔除包括征地過程中對失地農(nóng)民的補(bǔ)償?shù)雀鞣N成本。不過，業(yè)內(nèi)專家曾測算，除去征地、拆遷、補(bǔ)償、稅費(fèi)等成本，土地出讓的凈收益一般在40%以上。只是，這一數(shù)據(jù)尚未得到官方認(rèn)可。

　　財(cái)政部《關(guān)于2010年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2011年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》顯示，2010年國有土地使用權(quán)出讓收入29109.94億元(此處土地出讓收入為財(cái)政部口徑，與國土部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)略有差別)，當(dāng)年安排支出為26975.79億元，這包括征地補(bǔ)償拆遷補(bǔ)償?shù)瘸杀拘灾С?3395.6億元、廉租住房保障支出463.62億元、用于城市建設(shè)的支出7531.67億元等。

　　這顯示，2010年地方政府的成本性支出大約是當(dāng)年土地出讓收入的46%，略高于業(yè)界的預(yù)測。

　　但簡單計(jì)算可以得出，當(dāng)年地方政府的純收益依然在1.5萬億元左右。

　　本報(bào)記者獲得一份重點(diǎn)城市的官方土地出讓情況報(bào)告顯示，2011年該地土地出讓累計(jì)上繳財(cái)政專戶1079億元，扣除土地儲備等成本后凈收益621億元。這意味著，該地的土地出讓凈收益在60%以上。

　　大頭用于城市建設(shè)

　　土地作為一種重要資源，如能為社會帶來增值收益且用于民生，本無可非議。但這些財(cái)富的使用方向，各地卻很少對外發(fā)布。前述財(cái)政部報(bào)告有所提及，但仍較為籠統(tǒng)。其使用是否公平，是否存在貪腐之處，外界對此心存憂慮亦是必然。

　　近年來，中央政府不斷做出對地方土地收入支出的規(guī)定。如財(cái)政部早在2007年發(fā)布的《廉租住房保障資金管理辦法》就規(guī)定，要從2008年1月1日起，地方各級財(cái)政部門要從土地出讓凈收益中按照不低于10%的比例安排用于廉租住房保障。

　　其他還包括不低于15%的比例用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)，10%用于農(nóng)田水利建設(shè)，以及10%用于教育資金等。如果以此執(zhí)行，就意味著地方要拿出超過一半的土地收益來用于民生工作。

　　但依據(jù)上述財(cái)政部報(bào)告，地方政府土地收入的支出大頭依然是城市建設(shè)。

　　韓俊也在文章中指出，土地收益的分配是明顯向城市傾斜：去年土地出讓金的收入已超3.15萬億，但到去年10月末，土地出讓收益用于“三農(nóng)”支出的只有1234億元。

　　上述財(cái)政部報(bào)告也顯示，2010年廉租住房保障支出僅占當(dāng)年土地出讓總收入的1.59%。而在當(dāng)年土地出讓收入各項(xiàng)開支之中，廉租住房保障支出也僅僅占到1.7%。

　　韓俊表示，在符合國家土地用途管制和土地利用總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，要把更多的非農(nóng)建設(shè)用地留給農(nóng)民集體開發(fā)，要讓農(nóng)民直接分享土地的增值收益。